LA PARADOJA DE COSTA RICA (1984-2018): ÉXITO EXPORTADOR Y HETEROGENEIDAD ESTRUCTURAL
VELIA GOVAERE VICARIOLI Universidad Estatal a Distancia, Costa Rica
vgovaere@gmail.com
RESUMEN ABSTRACT
Este texto aborda la fisura entre el exitoso This study addresses the gap between the successful desarrollo exportador costarricense y las Costa Rican export development and the productive, discordancias productivas, laborales, sociales, labor, social, educational and territorial contrasts educativas y territoriales que destacan la
heterogeneidad del modelo nacional de that highlight the heterogeneity of the national
desarrollo. Desde 1984 tuvo lugar un cambio de development model. Since 1984 a paradigm shift paradigmas en las políticas públicas de la CEPAL took place in the ECLAC public policies of the time, de la época, que daban un papel predominante which gave a predominant role to the protectionism al proteccionismo de la producción doméstica of domestic production and the intervention of the y a la intervención del Estado en la economía. State in the economy. The change of model turned El cambio de modelo giró hacia la inserción en
el comercio internacional, pero los resultados towardsinsertionininternationaltrade,butthe results de ese cambio han sido contradictorios. Un of that change have been contradictory. A notable notable éxito exportador está contrapuesto a export success is counterbalanced by vulnerabilities debilidades del parque empresarial endógeno in the endogenous business park of low modernity debaja modernidady competitividad, flaquezas and competitiveness, educational weaknesses, educativas, creciente desigualdad de ingresos growing income inequality and territorial gaps. y brechas territoriales. Este artículo plantea
que las asimetrías nacionales son producto This article argues that national asymmetries are de un cambio inconcluso de paradigma, que the product of an unfinished paradigm shift, over- sobredimensionó la internacionalización dimensioning internationalization and neglecting y descuidó desfases internos derivados o internal imbalances derived from or accentuated acentuados por ella. Se aboga por políticas by it. More holistic public policies are advocated to
públicas más holísticas que hagan más make the model more complete.
completo el modelo.
PALABRAS CLAVE: MODELO DE DESARROLLO, KEY WORDS: DEVELOPMENT MODEL,
COMERCIOINTERNACIONAL, ENCADENAMIENTOS INTERNATIONAL TRADE, PRODUCTIVE LINKAGES, PRODUCTIVOS,HETEROGENEIDADESTRUCTURAL. STRUCTURAL HETEROGENEITY.
REVISTA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN • Volumen 10 (1), 87-104 Enero - Junio, 2019
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INTRODUCCIÓN
Este artículo parte de una extensiva investiga- ción de referencia que puede servir, adicional- mente, para que estudiantes, investigadores y personal docente encuentren los principales estudios del modelo de desarrollo costarricense. Su propósito es presentar una visión panorámica de los contrastes del país, presentados como las constantes paradojas derivadas de su inconclu- so modelo de desarrollo. Dentro del paradigma nacional, se abordan los aspectos exitosos del modelo de apertura; pero se analizan, también, debilidades estructurales internas cuya unilate- ralidad de prioridades, reflejada en las políticas públicas, genera heterogeneidad estructural en el actual modelo de desarrollo, como respuesta inacabada a las necesidades nacionales.
Al tiempo que Costa Rica presenta un modelo emblemático de apertura comercial, su realidad a nivel social, económico, territorial y productivo está marcada por contrastes. Son muchos los capítulos del entorno productivo, laboral, social, educativo y territorial que están caracterizados por discordancias que se calificarán como “dua- lidades” (Programa Estado de la Nación, desde 2012).
Costa Rica ha logrado reconocimiento por el éxi- to de sus políticas exportadoras y su alta capaci- dad de atracción de inversión extranjera directa (IED) de la que deriva su fuerte participación en cadenas globales de valor de alta tecnología. Este renombre; sin embargo, no se refleja en una correspondiente dinamización de su aparato productivo. La acertada vinculación del país ha- cia afuera, promoviendo desarrollo tecnológico de punta, tiene poca relación con sus políticas de empoderamiento tecnológico productivo hacia adentro.
Dentro de los notables avances de Costa Rica, no se pueden obviar discrepancias existentes que aparecen como paradojas en un país que, a la par de crecimiento económico, ve acentuarse,
simultáneamente, la desigualdad. Unos aspectos de la vida socioeconómica se contraponen sis- temáticamente a otros. Los avances están vin- culados con el modelo de desarrollo, exitoso en algunas aristas, pero los rezagos tienen también relación con la forma inacabada del mismo mo- delo, cuyas políticas públicas de implementación no son homogéneas, desde el ángulo sistémico. La heterogeneidad resultante se deriva de un desbalance en las políticas públicas que han sobredimensionado la internacionalización, en detrimento de la atención de debilidades endó- genas, acentuadas por los mismos procesos de vinculación al comercio mundial.
La consistente y enorme inversión social de Costa Rica da prueba de un sostenido compromiso po- lítico con la equidad. A pesar de ello, el abordaje de cada flaqueza desarticulada de la producción no ha resuelto la heterogeneidad en su conjun- to. Ha redundado, más bien, en esfuerzos infruc- tuosos. La extraordinaria inversión pública social y educativa ha tenido pobres impactos en sus objetivos, con baja calidad educativa, persisten- te estancamiento de la pobreza, aumento de la desigualdad y bajo desarrollo social en los terri- torios periféricos.
De esa gran inversión social y educativa, ma- yor que la media de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se podría esperar mejores resultados con efecti- vo fortalecimiento de las capacidades de acceso a oportunidades. Un presupuesto educativo de casi el 8% del PIB debería redundar en una sofi s- ticada oferta laboral y no en la persistente esca- sez sistémica de especialistas y técnicos, que las multinacionales infructuosamente demandan y no encuentran. Esto sin mencionar la permanen- te proporción de jóvenes que resultan excluidos del sistema educativo.
El Programa Estado de la Nación (2017) observa que, no obstante el buen rendimiento del sector
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exportador y el crecimiento económico de Costa Rica, su vulnerabilidad es clara:
… la desigualdad aumenta, la pobreza por ingresos se mantiene estancada, el ingreso real de los ocupados no crece en los secto- res más vulnerables, ni en las clases sociales que perciben menores salarios, y las opor- tunidades de empleo son limitadas. Esta desconexión ha sido una característica de la economía costarricense en lo que va del siglo XXI. (p. 125).
Lo dramático de estos contrastes es que en la po- blación se va posicionando una falsa asociación entre la inequidad y modelo de desarrollo actual. Escapa en ese simplismo genérico, que la hete- rogeneidad del país ancla las raíces de su dispa- ridad en el abandono de políticas productivas, desde su base educativa hasta sus raíces sociales. El yerro de las políticas sociales existentes es su desarticulación frente a la producción. De lo que se trata es de enfrentar las asimetrías nacionales de una forma holística, a partir de su base pro- ductiva. El Programa Estado de la Nación (2018) muestra la correlación entre el agravamiento de desigualdad en el país y la heterogeneidad pro- ductiva, educativa y laboral:
…la mitad de esta (la desigualdad) se expli- ca por las diferencias estructurales entre los distintos sectores del aparato productivo. Un mayor crecimiento económico, el fortaleci- miento de la productividad, el aumento de los encadenamientos en los sectores impul- sores y clave, y una mayor calificación educa- tiva de la fuerza de trabajo, podrían reducir las brechas de ingreso. (p. 6).
Este documento utilizará estadísticas de fuentes primarias y secundarias como el Banco Central, COMEX, PROCOMER y también datos recabados por ENAHO, INEC y estudios del MEIC. Se refe- renciarán estudios realizados por el Programa Estado de la Nación y de organismos internacio- nales como CEPAL, BID, Banco Mundial, KDI y la
OCDE, así como estudios recientes de destaca- dos especialistas.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Desde el punto de vista del tipo-ideal de Weber (1988), las políticas de implementación de un modelo de desarrollo y sus instituciones rectoras deberían estar acopladas de forma sistémica. El aspecto educativo debe responder también a las necesidades productivas; el éxito de las exporta- ciones, encadenarse con un parque empresarial interno; los ingresos de los segmentos ligados a la internacionalización, vincularse con las remu- neraciones del mercado interno y los territorios, integrarse al mercado nacional y al mundial. Ese tipo-ideal se funda en la premisa de la coheren- cia institucional: los organismos responsables de la internacionalización del país (exportaciones y atracción de inversión) deben tener un peso equivalente y una necesaria articulación con aquellos especializados en áreas sociales y pro- ductivas internas.
De este planteamiento surgen las preguntas ge- neradoras de este estudio:
- ¿Está el modelo de desarrollo de Costa Rica holísticamente integrado o su articulación es inconclusa o imperfecta?
- ¿Qué rasgos funcionales lo hacen incompleto; es decir, cuál es el núcleo central de las dispari- dades del sistema?
- ¿Es del modelo, en sí mismo, que se derivan sus contrastes o de la forma inacabada, desarticu- lada y unidimensional de su implementación?
La hipótesis básica es que el modelo de desarro- llo de Costa Rica, de inserción a la globalización, no solo es correcto, sino ineludible. Existen, claro está, problemas en la globalización que escapan
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al control de políticas nacionales. Sin embargo, las políticas públicas de Costa Rica no han abor- dado de forma holística todos las tareas y desa- fíos que genera y agudiza la internacionalización. Esa es la tesis fundamental a la que se suscribe este análisis.
Por su extensión, este trabajo se va a limitar a exponer los más importantes órdenes de hete- rogeneidad derivados del carácter unilateral e inconexo de las políticas públicas en los últimos treinta años. Se aboga por el desarrollo acadé- mico de líneas de investigación que profundicen, más ampliamente, por ejemplo, el estudio de mejores prácticas internacionales que superaron estos problemas en situaciones similares.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS FUN- CIONALES
La apertura comercial de Costa Rica y la centra- lidad de la internacionalización del país no obe- decieron a una visión holística de políticas públi- cas ni a un mapa de ruta de desarrollo integral. El modelo de apertura comercial se gestó como respuesta específica a la crisis de los años 80 del siglo pasado, con el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y el endeudamien- to externo derivado. En esa dura situación, el país necesitaba generar divisas para pagar su volumi- nosa deuda externa y equilibrar sus cuentas na- cionales. Para lograrlo, echó mano a una agresiva combinación de políticas de internacionalización y de atracción de IED, desarrollándose como pla- taforma exportadora con regímenes especiales. El cambio de paradigmas respondió a una situa- ción coyuntural de emergencia y el modelo re- sultante de esa respuesta nunca trascendió sus premisas iniciales.
Las necesidades específicas de cambio, en un momento de crisis, produjeron un ajuste de cuentas ideológico y político, con el modelo ce- palino previo de Industrialización por Sustitución de Importaciones. Eso dio lugar a una nueva
hegemonía política e ideológica, correspondien- te con las tendencias internacionales del mo- mento del Consenso de Washington. A partir de ahí, surgió la visión de desarrollo hacia afuera.
Esa nueva visión fue plasmándose en legislación de soporte que sustentó la creación de un anda- miaje institucional de apoyo. Quedó así, política y legislativamente inscrita, una de las primeras dualidades del modelo: la institucional-adminis- trativa. El modelo nació orientado “hacia afuera” y desatendido “hacia adentro”. Una sólida institu- cionalidad comercial fue, poco a poco, dominan- do el escenario de políticas prioritarias.
Considérese, por ejemplo, cómo las políticas de apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa (pyme) tienen un rezago de más de quince años en rela- ción con la apertura comercial. Su ley llegó más de una década después de la formalización ins- titucional del comercio exterior y su instituciona- lidad es de notoria baja calidad. Adicionalmente, cuenta todavía con un sistema de fortalecimien- to institucional dual: altamente especializado con relación a las pymes encadenadas a la exporta- ción y de bajo desempeño, con aquellas vincula- das al mercado interno.
La construcción de una plataforma de Tratados de Libre Comercio (TLC) y la creación de me- canismos de atracción de la IED nacieron con el objetivo primario de generar divisas para el equilibrio macroeconómico; acciones urgentes, necesarias y adecuadas en esa coyuntura. Estas siguen siendo importantes en la hora actual; sin embargo, ese propósito primario no evolucionó, posteriormente, una vez superada la crisis, cuan- do se requería un ajournement de objetivos y medios (Govaere, 2017). La inserción a la globali- zación nunca respondió a problemas sistémicos del país, como el incremento de la productividad del sector productivo endógeno, el mejoramien- to de los instrumentos de movilidad social, acce- so a las oportunidades generadas por el comer- cio, equidad social y equilibrio territorial.
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La aplicación sostenida de políticas aperturistas, a lo largo de tres décadas, benefició al país con flujos significativos de IED, un continuado creci- miento de las exportaciones y una notable diver- sificación de la oferta exportable. Eso permitió la superación de la crisis en que se gestó el modelo y resultó en un equilibrio macroeconómico del que se ha gozado hasta ahora.
Sin embargo, el acceso y aprovechamiento de las oportunidades generadas por el comercio ha sido desigual y contrastado entre sectores. El Programa Estado de la Nación (2012) cataloga como “nueva economía” los sectores directa- mente ligados a las exportaciones y como “vieja economía”, los sectores vinculados a actividades económicas bajo la lógica del mercado interno.
El segmento exportador costarricense, tanto na- cional como de capital extranjero, incide solo en una minoría de la población económicamente activa y únicamente en determinados territorios, con poco efecto de “derrame”. Eso contribuye a acentuar una creciente sociedad dual, con el consiguiente desafecto social por el modelo. Se puede afirmar que después de treinta años de apertura comercial, Costa Rica ha experimenta- do, en niveles nunca vistos, la combinación de un crecimiento económico continuo con un es- tancamiento de su sector productivo endógeno, desmejoramiento de las condiciones sociales y una permanente situación de atraso en las co- munidades periféricas más alejadas de los cen- tros urbanos.
VISIÓN PANORÁMICA DE LA APER- TURA COMERCIAL
Es paradigmático que un país de cinco millo- nes de habitantes se posicionara como primer exportador de productos de alta tecnología en América Latina y primer país exportador per cá- pita de bienes de la región, con más de cuatro mil empresas que exportan más de 4355 produc- tos a 151 destinos (COMEX, 2018).
El país ha venido construyendo un andamiaje de tratados como excelente plataforma exportado- ra, que beneficia al sector productivo y a la IED, atraída así a instalarse en el territorio. Tres gráfi - cos muestran, de forma irrefutable, los benefi cios obtenidos de la apertura comercial: sostenido crecimiento de las exportaciones (Figura 1), di- versificación de oferta exportadora (Figura 2) y crecientes flujos de IED (Figura 3).
En los últimos quince años, las exportaciones han crecido un 5.1% en promedio; donde los bienes lo hicieron un 3.3% y los servicios, un 8.7%. La ba- lanza comercial positiva y creciente de servicios sirve para equilibrar, al igual que la IED, el défi cit de la cuenta corriente de bienes. El segmento de Tecnologías de la Información se ubica, hoy, como segundo rubro de exportación de servi- cios, después del turismo (COMEX, 2018). Desde 2005, el flujo de IED ha crecido un 7.5%, por año. Un alto porcentaje de las exportaciones totales, hasta un 87%, se encuentra bajo cobertura prefe- rencial; es decir, bajo TLC (Govaere, 2017).
La transformación estructural de la oferta expor- table costarricense se expresa en el crecimiento de las manufacturas de tecnología media y alta, que pasa de un 9.3% en la década de los 90, a un 48.5% una década más tarde Padilla y Alvarado (2014 ). Ese es otro elemento significativo de éxi- to exportador de Costa Rica. Las exportaciones de alta tecnología muestran un impacto todavía más significativo, al pasar de un 3.2%, en 1990, a un 36.5%, en el 2000. Esta tendencia se mantiene (Op. Cit.).
Cuatro reflexiones ilustran la paradoja de este modelo exportador:
- Aproximadamente la mitad de las exporta- ciones costarricenses provienen del régimen especial de Zona Franca (ZF) y muestran un comportamiento más dinámico que el resto de la economía. Pero no tienen impacto estruc- tural, deficiencia que es inherente a la política
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FIGURA 1
COSTA RICA: EXPORTACIONES TOTALES (1980-2014) MILLONES US$
Fuente: Elaboración de OCEX (2017) a partir de datos de COMEX (2016
FIGURA 2
NÚMERO DE PRODUCTOS EXPORTADOS
Fuente: Elaboración de OCEX (2017) a partir de datos de COMEX (2016)
FIGURA 3
NÚMERO DE PRODUCTOS EXPORTADOS
Fuente: Elaboración de OCEX (2017) a partir de datos de COMEX (2016)
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que dio origen al modelo: “…las zonas francas tienen débiles conexiones con el resto de la producción y pocos contactos de demanda” (Programa Estado de la Nación, 2017, p. 123). Con todo y el éxito en destinos y productos exportados, si se elimina la producción bajo ZF, las principales exportaciones netamente costa- rricenses siguen siendo banano, piña y café.
- La manufactura netamente doméstica no está orientada hacia la competitividad inter- nacional; sin embargo, la enfrenta, con fuerte impacto en su déficit comercial, donde por cada dólar de exportación, se importan insu- mos o bienes de consumo equivalentes a $2.5 (Govaere, 2013).
- Los flujos de IED siguen representando el factor principal de equilibrio de ls cuentas nacionales (Martínez, 2012 ). Una perennemente negativa balanza comercial de bienes se equilibra siem- pre con flujos positivos de IED. Martínez (2012) advertía que el 98% del déficit comercial había sido equilibrado con IED. En una economía internacional dominada por la incertidumbre, la IED en manufactura decreció un 32% los cuatro años anteriores al 2012.
- Si se exporta mucho, se importa mucho más. Las importaciones de los últimos quince años crecieron a un ritmo anual 50% mayor que la tasa de crecimiento de las exportaciones. En el año 2000, el saldo negativo de la balanza de bienes era el 2.8% del PIB. En el 2012 había lle- gado ya al 13.8% del PIB (Padilla, 2014 ).
La exitosa implementación de un modelo expor- tador, con instituciones rectoras sólidas e incen- tivos dinámicos para atraer inversiones, ha mejo- rado solo de forma parcial el entorno político ad- ministrativo y modernizado y diversificado tam- bién parcialmente el tejido productivo nacional.
Sin embargo, en su conjunto, es decir, de forma sistémica, el resultado ha sido la acentuación de la heterogeneidad del modelo. La IED no ha ido mucho más allá de servir como instrumento de equilibrio macroeconómico; en muy poco funge como dinamizador del entramado productivo endógeno, lo que se refleja en débiles encadena- mientos, bajo nivel de transferencia tecnológica, poco impacto en el empleo y escasa cobertura territorial.
Con todo y su inserción inteligente en la econo- mía mundial, el caso de Costa Rica es un éxito paradójico, marcado por heterogeneidad jurídi- co-institucional, productiva, social y territorial.
LA PARADOJA JURÍDICA E INSTITU- CIONAL DE COSTA RICA
La apertura comercial se instrumentalizó con la creación de un sólido andamiaje de soporte jurí- dico y administrativo, creando nuevas institucio- nes con competencias de ley, componente esen- cial del proceso de cambio de paradigma con políticas públicas atinentes. Esta modernización de la plataforma jurídica e institucional apalancó todo el modelo de internacionalización.
Pero, si se mira el país desde una perspectiva holística, esta modernización institucional del comercio exterior no tuvo esfuerzos correspon- dientes en el ámbito de la rectoría de la pro- ductividad interna y de las empresas de capital nacional, especialmente las generadoras del mayor volumen de empleo: las pymes. Eso dejó un país de fuerte contraste institucional, con en- tidades de alta calidad e instituciones públicas desactualizadas.
Así, por ejemplo, la inversión extranjera, com- ponente esencial del modelo de internacionali- zación, fue dotada de regímenes especiales de exención fiscal y acuerdos puntuales de mejores condiciones de provisión de servicios públicos, así como de institucionalidad público-privada de
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soporte. Todo un andamiaje legal e institucional de respaldo.
A esa óptica también responde, bajo la Ley No. 7638 de 1996, la creación del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) y su brazo ejecutivo la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER). En el 2000, la rectoría de COMEX fue consoli- dada con la Ley No. 8056, que crea la Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales Internacionales (DAACI), como entidad especia- lizada en la administración y aplicación de trata- dos. Este acto jurídico desarrolla heterogeneidad de forma explícita y deseada: fortalece a COMEX y debilita, simultáneamente, al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC).
Las nuevas instituciones nacieron con sólida rectoría y recursos presupuestarios y humanos privilegiados en la administración pública. Otra dualidad. Esta sofisticación jurídico-administrati- va en el ámbito del comercio exterior contrasta con ausencia de legislación e instituciones de efectivo soporte a la pyme y no existen políti- cas industriales para sectores productivos. Este contraste ha sido resaltado por la OIT (2014), el Programa del Estado de la Nación (2012), Korean Development Institute (por sus siglas en inglés KDI) (2015), el BID (2015) y más recientemente la OCDE (2016).
…hoy el país cuenta con un dinámico sector exportador y de nuevos servicios, asociado a la IED, que se ha fortalecido con el respaldo activo y creciente de una política pública basada en una sólida plataforma de apoyo institucional (COMEX, PROCOMER, CINDE), […] Por otra parte, existen vastos sectores de la industria nacional y la agricultura tradicio- nales, así como servicios de apoyo, […]. Para ellos, la política pública es débil y dispersa en una amplia gama de instituciones con pocas capacidades (MAG, MEIC, CNP). (Programa Estado de la Nación, 2012, p. 39).
Esa marcada dualidad institucional refleja la prio- ridad unilateral de Estado de perfeccionar sus capacidades institucionales “hacia afuera”, que privilegia el esfuerzo exportador frente a los sectores productivos internos, enfocados en el mercado nacional. De ahí que el Estado ha teni- do poca incidencia en enfrentar su baja sofi sti- cación, escaso valor agregado, menores salarios y débil aumento de productividad. Entonces, se pone de manifiesto otra dualidad: las prioridades de respaldo político.
LA PARADOJA PRODUCTIVA DE COS- TA RICA
Costa Rica participa en cinco cadenas globales de valor, sobre todo de alta tecnología, lo que muestra cómo su aparato productivo ha tenido una considerable transformación estructural, diversificando su producción y aumentando su competitividad (CEPAL, 2014). Sin embargo, esa constatación fáctica es solo cierta en lo que se refiere al mercado externo. Esto es coherente con el modelo de internacionalización del país y contrasta con el considerable estancamiento del sector productivo nacional orientado al merca- do interno (Programa Estado de la Nación, 2012; Govaere, 2013; Monge, 2014; CEPAL, 2012; KDI, 2014; OIT, 2014; BID, 2015).
En su amplio estudio de la situación del tejido empresarial costarricense, Javier Beverenotti , economistaenjefe del BID enCosta Rica, advertía:
Al analizar la estructura productiva del país, se encuentra la existencia de una marcada dispersión en materia de productividad tan- to por tamaño de empresa como por sector, lo cual sugiere la coexistencia en el mercado de una heterogeneidad productiva. En Costa Rica pueden evidenciarse dos diferentes gru- pos de empresas, las cuales operan a su vez en dos sistemas diferentes. Por una parte, se encuentran las empresas grandes (en su ma- yoría multinacionales y localizadas en zonas
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francas) y sus proveedores especializados y, por otra, las empresas locales, en su mayo- ría de tamaño micro y pequeño. (Beverinotti, Coj-Sam, y Solís, 2015, p. 10. Énfasis de la autora).
Martínez (comunicación personal, 23 de julio del 2013 ), agregaba en entrevista a la autora que, a su vez, en Costa Rica, “… la economía se divide en dos: la vinculada al sector externo, con altos ingresos, alta productividad y con productos que suelen tener precios internacionales; y otra comúnmente vinculada a la economía local (a veces de barrio) cuyos ingresos (vinculados con sus niveles de productividad) …son menores”.
A continuación, se verá de forma más precisa cómo se traduce esta heterogeneidad produc- tiva. Se tiene un gran volumen y diversifi cación de exportaciones, pero se concentran en el 2% de las empresas que responden por más del 65% de las exportaciones. El 93% del parque empre- sarial costarricense (3499 empresas) respondió apenas por el 11.4% de las exportaciones totales (La Nación, 25/07/2017). CEPAL (2014) ya se había referido a este contraste de prioridades políticas: “… se ha privilegiado la localización de empresas grandes internacionales que han aportado signi- ficativamente al valor exportado, pero no tanto al empleo por sus escasos eslabonamientos” (p. 57).
Las exportaciones costarricenses participan en cinco cadenas globales de valor de alta tecnolo- gía, pero esa producción se alimenta de insumos importados, con muy poco valor nacional agre- gado (Martínez, 2012). Cada $7 de valor expor- tado tiene solo $3 de valor nacional agregado que se concentra en labores de baja intensidad tecnológica, procesos de ensamblaje, intensivos en mano de obra técnica media poco cualifi ca- da y bajos encadenamientos locales, sobre todo de logística, transporte y embalaje (PROCOMER, 2010; Govaere, 2013). Adicionalmente, el valor nacional agregado está, de hecho, sobrevaluado
porque existe una tendencia a la importación intra-industrial en las empresas exportadoras de ZF, con insumos productivos de mucho mayor valor al propiamente nacional.
También, en las mismas exportaciones se puede apreciar el estancamiento nacional productivo. Cuando las empresas que exportan están fuera de regímenes especiales, no se denotan cambios estructurales significativos, en materia industrial (Padilla y Alvarado, 2014 ; CEPAL, 2014). En concre- to, si se elimina la producción de alta tecnología, los principales productos de exportación siguen siendo, igual que hace treinta años, productos agrícolas primarios con poco o nulo valor agre- gado. Banano, piña y café representan el 40% de las exportaciones domésticas, fuera de zona franca (COMEX, 2016).
El cociente de las exportaciones sobre el PIB au- mentó 20 puntos de 1990 al 2000 (CEPAL, 2014). Sin embargo, la mitad de las exportaciones cos- tarricenses viene de zona franca, con un alto con- tenido de piezas y partes importadas. Si se cal- cula el grado de apertura a partir de valor agre- gado propiamente doméstico, el impacto de las exportaciones en el PIB “… conlleva una fuerte rebaja de 15 puntos porcentuales en el grado de apertura en 2012” (Op. Cit., p. 26).
La IED es un factor decisivo para la economía costarricense; pero, en contraste, no lo es para las empresas nacionales. La promoción de vínculos entre las empresas multinacionales y empresas locales no ha sido prioridad de políticas públi- cas (Monge, 2016; An, 2015; OCDE, 2016), lo cual demuestra una notable discrepancia de priorida- des políticas. Nótese que Costa Rica exhibe un menor nivel de encadenamientos domésticos con empresas exportadoras que México, Brasil o República Dominicana (CEPAL, 2014), con un PIB per cápita menor al nuestro.
Los encadenamientos productivos reflejan la so- fisticación de los procesos de manufactura, están determinados por el grado de especialización de
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la división del trabajo, la innovación y las vincula- ciones entre las empresas(Gereffi, 2012; Hausman, 2014 ). Es ahí donde podrían producirse los “de- rrames” y donde es más grave el poco esfuerzo político por promover encadenamientos con las empresas multinacionales. Por eso, Paus (2014) advierte que “No hay nada de automático en los derrames tecnológicos de la IED, y Costa Rica no ha hecho la tarea en la medida necesaria” (p. 182).
Estudios recientes han comprobado la necesidad de un mayor esfuerzo en políticas que vinculan, eslabonan o acercan los polos de la dualidad pro- ductiva. Estas investigaciones advierten sobre la poca priorización de los encadenamientos pro- ductivos dentro de las políticas públicas de Costa Rica en su inserción internacional (Paus, 2014; CEPAL,2014;KDI,2015;Chaverri,2016;Monge, 2018).
Recientemente, PROCOMER ha procurado incre- mentar la integración de proveedores locales con la IED, con programas de vinculación de las pymes al esfuerzo exportador, de forma limitada y no siempre exitosa. En 1998 se implementaron programas como el “Local Industry Improvement Program” y el “Business Linkages Support Program”. Ambos esfuerzos fueron fallidos, pero son antecedentes inmediatos del proyecto del BID “Costa Rica Provee”, a partir de 2001.
Ese fue el primer programa dirigido a aumentar el valor agregado de los suplidores locales en las exportaciones de la IED. Monge y Rodríguez (2015), por una parte, y Monge-González y Torres-Carballo (2014), por otra, demuestran que las empresas participantes mejoraron ventas, ga- nancias, competitividad y productividad y que el mismo hecho de encadenarse con empresas multinacionales aumentó un 19% el crecimiento de las empresas locales. Su productividad creció un 4%. Francisco Monge (2018), de COMEX, y el Banco Central (2018) muestran que las empresas locales tienen hasta el 12% de incremento de productividad cuando se convierten en provee- doras de la IED.
Sin embargo, Monge y Rodríguez (2013) advier- ten que el impacto de “Costa Rica Provee” fue muy limitado. No ha habido un real escalamiento de iniciativas de encadenamiento, no es tema en las prioridades nacionales, ni se ha convertido en política estratégica de Estado, con recursos su- ficientes e institucionalidad propia y de calidad que le permita programas y estímulos a gran es- cala (Paus, 2014; An, 2015; Govaere, 2018).
BRECHAS SOCIALES
Señala Ricardo Monge (2018) que, en franco con- traste con un ejemplar desempeño exportador, en el área social, el desempeño del país muestra significativos retos y profundos rezagos. Entre ellos, cabe subrayar “… un alto nivel de pobreza (más del 20%); una importante desigualdad en la distribución del ingreso (coeficiente de Gini del 0,524), y una alta tasa de desempleo abierto (alrededor del 10%)” (p. 3). Efectivamente, el con- traste más notable de Costa Rica es su desem- peño exportador y su estancamiento social, que comienza en las mismas raíces de su sistema de movilidad social: la educación.
Si bien Costa Rica destaca por el éxito de su in- serción al comercio internacional, el imaginario colectivo históricamente pone a la educación en el centro de las políticas de Estado. Dicha visión está respaldada por una formidable inversión so- cial y educativa, con valores mayores per cápita que el promedio de la OCDE. La Constitución Política de Costa Rica establece, en el artículo 78, que “En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por cien- to (8%) anual del producto interno bruto” (p. 356). Llegando a poner en tensión sus recursos fi scales, el país ha cumplido en gran medida esa norma constitucional, que tiene como eje transversal el concepto de justicia social, es decir, equidad.
Sin embargo, la educación del país experimenta un grave problema relacionado no con volúme- nes de inversión pública, sino con pertinencia y
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calidad. Después de considerar varios factores de desempeño educativo, Rosales (2013) advier- te que la educación nacional no logra generar una real transformación en el mercado laboral. Por otra parte, en el país se ha acentuado la in- equidad educativa (V del Estado de la Educación, 2015).
Más allá del real compromiso político existente con la inversión educativa, esta no se vincula con las necesidades y demandas productivas. Hay in- congruencia entre oferta educativa y demanda laboral. La “nueva economía”, orientada hacia las exportaciones, tiene exigencias laborales que la oferta educativa no logra suplir con la gene- ración de mano de obra calificada: “… solo una minoría de la fuerza de trabajo tiene un perfil de competencias que la capacite para participar con ventaja en los sectores más dinámicos y moder- nos de la economía” (Estado de la Nación, 2013, p. 36).
En un país dividido por dos economías, una “nue- va” y dinámica y una “vieja” o tradicional, de baja competitividad y escasa modernidad, se da una correspondiente dualidad en el mercado laboral. Govaere (2013), siguiendo a Rosales (2013), indica que:
“… mientras, en 2012, en la dinámica nueva economía se produjeron 10 mil nuevos em- pleos, en los sectores industriales de la poco sofisticada vieja economía se eliminaron 12 mil puestos de trabajo. De esa manera, en los últimos cinco años, 3 de cada 4 personas que salieron a buscar trabajo, por primera vez, y no lo encontraron, no habían termina- do la secundaria. Tampoco tenían estudios de secundaria 8 de cada 10 personas que perdieron su empleo, en ese mismo perío- do” (Govaere, 2013).
Si se combinan con esa situación peligrosas debi- lidades presentes en el espectro educativo, cada vez más heterogéneo e inequitativo, se eviden- cia todavía más la gravedad de esa paradoja y su
impacto negativo, a corto, mediano y largo pla- zo. De persistir esta situación, se acentuaría la ex- clusión de acceso a las oportunidades que abre la nueva economía, con permanencia de desem- pleo y subempleo, aumento de la informalidad y persistencia de la línea de pobreza. La paradoja educativa, laboral y social ha sido ampliamente documentada:
- De cada diez niños que entran a primaria, poco más de dos logran bachillerarse y cerca de siete quedan con las puertas cerradas a la educación técnica del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), por no tener bachillerato (Feinzaig, 2018).
- En educación técnica, solo uno de cada cuatro graduados logra empleo en lo que estudió en el INA. Tres de cada cinco técnicos graduados del INA estaban desempleados en 2017 (Govaere, 2017b).
- En el pujante sector de las TIC hay exceso de demanda frente a la poca oferta de talento calificado. Por cada estudiante graduado exis- ten cuatro puestos disponibles y en 2015 hubo hasta 8000 plazas vacantes (Monge y Hewitt, 2015).
- Citando un reciente análisis de la OCDE, El Financiero (2017) reportó que uno de cada tres trabajadores está en la informalidad, por enci- madel promedio de la OCDE, donde se invierte proporcionalmente menos en educación.
La OCDE constata que, “… esas buenas remune- raciones se concentran en un par de segmentos de la población, lo que se traduce en un impor- tante crecimiento en la desigualdad” (Op. Cit.).
Govaere (2013) analiza cómo el notorio éxito en atracción de IED no tiene fuerza de arrastre en
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la economía en su conjunto, con baja demanda agregada en el mercado laboral y débil impac- to en las industrias locales, todo ello a pesar de generar un segmento productivo dinámico. “El resultante universo heterogéneo de competi- tividades contrastadas quedó debiendo la con- versión de la IED en factor de dinamización de la producción nacional” (Govaere, 2012).
Las multinacionales generan empleo de calidad y sus trabajadores reciben ingresos 60% mayores que el promedio nacional (Martínez, 2012). Pero ese empleo de calidad está concentrado en la GAM y beneficiaba, en 2012, solamente al 2.7% de la población económicamente activa (Op. Cit.).
El 2,7 %de la PEA, es decir, casi 60.000 perso- nas, se benefician no sólo de mejores ingre- sos, sino también de entrenamiento laboral que enriquece al país. Pero, en ese proceso, se acentuó la Costa Rica socialmente disfun- cional de dos mundos, con hábitos adquisiti- vos distintos, viviendas separadas por mura- llas, productividad e ingresos diferenciados. Se acentuó la Costa Rica de zonas abando- nadas y zonas privilegiadas . (Govaere, 2012).
La marcada heterogeneidad social y productiva, acuñada en Costa Rica como “nueva” y “vieja” economía tiene, como impactos más relevantes, diferenciación de ingresos, estancamiento de po- breza y crecimiento de desigualdad (Programa Estado de la Nación, 2018).
Desde hace más de veinte años es pobre uno de cada cinco costarricenses, con un estancamiento persistente de la pobreza. Sin embargo, durante ese mismo período se ha incrementado la inver- sión social, en niveles históricos, tanto en térmi- nos absolutos, como relativos, como con relación al PIB o al per cápita (Govaere, 2013). La notable inversión social no ha incidido en los niveles de pobreza; más bien, se ha visto acompañada de un incremento en la desigualdad, según el ín- dice de Gini que mide la desigualdad, donde 0
es igualdad absoluta y 1 total desigualdad. En Costa Rica, ese índice ha pasado de 0.37 (1990) a 0.51 (2016), ensanchándose la brecha en 14 puntos porcentuales (La Nación, 2017). Corrales (2017) concluye que “… el nivel de concentra- ción de ingresos ha venido aumentando y que el Coeficiente de Gini se ha venido deteriorando a tal nivel, que el quintil más alto de ingresos del país acumula un 50% de los ingresos anuales generados y el quintil más bajo, por el contrario, apenas un 3%”.
ASIMETRÍA TERRITORIAL
La incidencia de la apertura comercial también puede apreciarse en las transformaciones físi- cas del paisaje, donde áreas de gran desarrollo urbanístico y de servicios, así como de acceso a consumo conspicuo, mejores oportunidades de ingresos y empleo contrastan con zonas depri- midas, con mayor desempleo, más pobreza y de difícil acceso a servicios públicos y de educación de calidad, en lo que puede resumirse como me- nores índices de desarrollo humano (Govaere, 2017). Cabe destacar que, si la pobreza se ha mantenido estancada, en valores promedios na- cionales alrededor del 20% de la población, en las zonas periféricas la situación se deteriora y os- cila alrededor del 30% (INEC-ENAHO, 2017).
De esta realidad asimétrica da cuenta MIDEPLAN, con los contrastes que presenta en sus estudios de los índices de desarrollo social a nivel de dis- tritos, el Índice de Competitividad Cantonal y los informes del Programa Estado de la Nación. Se hará mención únicamente de la concentración de la IED en la GAM en contraste con las zonas más alejadas.
Costa Rica está marcada por fuertes asimetrías locales. Gordienko (2018) señala que “En las zonas rurales y costeras la pobreza, la exclusión escolar, el desempleo, los embarazos de adolescentes y las tasas de penetración del crimen organizado son más altos que en el resto del territorio”. Estas
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brechas se reflejan en la evidente concentración de la IED en la GAM(Martínez y Hernández, 2012). Ahí se evidencia la dualidad territorial, donde his- tóricamente dos provincias (San José y Heredia) acaparan el 70% de la IED. El autor señala el contraste con las zonas costeras. Por ejemplo, Puntarenas, recibe un 10% en concepto de in- versión inmobiliaria y turística, pero zonas como Limón, solo captan un 0.4% de la IED total reci- bida por el país (Op. Cit.). La misma ley de zona franca actual tiene incentivos para que la IED se instale fuera de la GAM, sin efectos positivos comprobados.
La desigualdad territorial es una serpiente que se muerde la cola. La ausencia de múltiples servi- cios e infraestructura y la escasez de recurso hu- manocapacitado en las zonas de menor desarro- llo relativo inciden en las decisiones de inversión local y esta falta de inversión no estimula el desa- rrollo territorial. En ese sentido, señalan Martínez y Hernández (2012), que más allá de incentivos aislados o poco holísticos, es decir, meramente centrados en aspectos fiscales, se requiere un mejoramiento sustancial de las condiciones de competitividad locales.
La IED busca condiciones apropiadas para ins- talarse en un territorio, que inician con recurso humano con competencias requeridas pero pasan, además, por requerimientos tales como infraestructura adecuada, servicios de calidad, ágiles trámites municipales, entre muchos otros. Hasta el hecho de tener acceso a educación de calidad para los hijos del personal extranjero de ZF es elemento tomado en consideración por la IED (Martínez y Hernández, 2012).
En esa línea y reconociendo esa debilidad, en el 2018, CINDE finalizó una selección de proyectos para promover zonas alejadas de las metrópolis del Valle Central. Ese mapeo incluye veinte can- tones con una población de un millón y medio de habitantes, fuera de la GAM (La Nación, 2018), con proyectos específicos que permitan reducir las brechas territoriales, entre la GAM y comuni- dades periféricas.
Con el mapa de Costa Rica, el Programa Estado de la Nación (2018) hace un diseño geo-referen- ciado de los votos por cantón y partido, en las elecciones nacionales de febrero de 2018 (Ver figura 4). Ahí se dibujan los impactos políticos
FIGURA 4
CARTOGRAMA DE PARTIDO GANADOR POR DISTRITO. ELECCIONES DE 2018, PRIMERA RONDA FEBRERO
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de las preferencias electorales relacionadas, cla- ramente, con asimetrías territoriales.
Govaere (2018) fue una de las primeras voces que señalaron esta correlación. “La polarización electoral es el reflejo de esa otra polarización: la social, la productiva, la educativa y la territo- rial. Esos continentes no calzan en un modelo de desarrollo con la vista puesta solamente en exportaciones”. (La Nación, 2018). La figura 4 muestra con acrimonia el semblante asimétrico de dos Costa Rica: una con acceso a oportuni- dades y otra, rezagada, olvidada y abandonada. Esas brechas regionales, preexistentes al modelo de desarrollo, no solo no fueron abordadas sino, además, resultaron acentuadas por un progreso unilateral que hizo más dramático los contrastes (Govaere, 2018).
CONCLUSIONES
La política de apertura comercial de Costa Rica ha sido considerada una mejor práctica regional. Sin embargo, el modelo presenta resultados con- trastantes de heterogeneidad productiva, social, educativa, laboral y territorial que se presentan como la paradoja costarricense: dualidad de lo- gros y brechas que revela carencias funcionales contradictorias en el propio diseño de un mode- lo exitoso, pero inacabado.
Desde esas premisas, se abordó el desarrollo de Costa Rica como un proceso inconcluso, de realidades contradictorias que coexisten y plan- tean la necesidad de una nueva hegemonía cul- tural (Gramsci, 1999) que promueva políticas de Estado hacia la convergencia de los polos de esta heterogeneidad (Govaere, 2017). Este estudio se sustenta en las investigaciones que apuntan hacia la consolidación de esa nueva hegemo- nía. El impacto heterogéneo de la inserción de Costa Rica al comercio internacional es un tema de candente actualidad política, como varios analistas (Programa Estado de la Nación, 2018;
Govaere, 2018) han resaltado en el análisis de los resultados de la más reciente contienda electoral.
Como resultado de la referencia bibliográfi ca utilizada, quedaron al descubierto las asimetrías sistémicas de la realidad costarricense. Se analizó la dualidad jurídica e institucional, con legislacio- nes de soporte y entidades públicas de diferente prioridad política, contrastado fi nanciamiento y diversa calidad profesional de su personal. Se mostró la existencia de heterogeneidad produc- tiva, con dos economías coexistentes de com- petitividad y modernidad contrastadas. Se es- bozó la paradoja entre crecimiento económico, persistencia de la pobreza y agravamiento de la inequidad.
Adicionalmente, se presentó el dilema educativo desde el ángulo de su baja correspondencia con las necesidades productivas y la baja respuesta de formación técnica pertinente a las demandas laborales. Aquí se hicieron notar las bajas gra- duaciones de bachillerato y la derivada exclusión de educación técnica de una parte considerable de la población joven. Se hizo notar, también, la existencia de brechas territoriales en las que ha incidido la disparidad existente de todos los pa- trones de inversión, tanto nacional como extran- jera. Todos los elementos que integran la para- doja costarricense redundan en desigualdad de ingresos, dispar acceso a oportunidades, persis- tencia de empleo informal, subempleo y desem- pleo. Todos esos contrastes acusan un modelo de desarrollo imperfecto, marcado por institu- ciones, leyes y políticas públicas de prioridades asimétricas, donde la exitosa internacionalización de Costa Rica no se ha reflejado de forma holísti- ca en un desarrollo nacional armónico (Govaere, 2018).
Costa Rica ha servido como un laboratorio donde se han ido revelando, de forma prema- tura, los lados oscuros de la globalización. Los resultados del referendo de adhesión al TLC de Centroamérica y República Dominicana con los
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Estados Unidos fueron precursores por más de diez años al Brexit, en Inglaterra, al triunfo presi- dencial de Donald Trump, en Estados Unidos, y a los mismos resultados nacionales electorales de primera ronda en 2018. Todas esas conmociones políticas tienen como raíces el mismo fenóme- no que Stiglitz (2002) llamó “El malestar de la Globalización”.
En las referencias se presenta una pléyade de análisis de Costa Rica en los últimos años, que ha- blan de grandes contrastes. Dualidad productiva, dicen unos, heterogeneidad estructural, otros. Así es la realidad del país; contradictoria y enfren- tada, en espera de un salto político cualitativo que resuelva las paradojas.
Lejos de nuestro romantizado imaginario co- lectivo, Costa Rica jamás pensó que podía, al mismo tiempo, atraer riqueza y generar des- igualdad. Paradoja impensable. Pero la IED, tan bienvenida como es, llega como factor adicional de diferenciación social, económi- ca y empresarial, si no existe una política pú- blica distributiva y de acoplamiento produc- tivo que la articule. (Govaere, 2012).
La mitad de las exportaciones de Costa Rica tie- ne su origen en la IED, índice de éxito en atrac- ción de capital extranjero, pero esta enorme in- versión no ha sido dirigida a modernizar el tejido empresarial local (Paus, 2014). En ausencia de una prioridad política, más allá de programas pun- tuales, existen bajos niveles de encadenamiento del aparato productivo nacional con el esfuerzo exportador, con consecuente bajo valor nacio- nal agregado en las exportaciones (Monge y Torres, 2014; CEPAL, 2014; Padilla y Alvarado, 2014; Chaverri, 2016).
Estos contrastes son resultados de prioridades de políticas públicas desproporcionalmente con- centradas en la internacionalización, a expensas de la persistencia de atraso en el parque empre- sarial doméstico. Apenas hace poco, CINDE hace un esfuerzo tardío, de orientar sus esfuerzos
hacia el mejoramiento de las capacidades locales (La Nación, 2018)
Haciendo referencia a variados estudios que acu- san las brechas existentes en el paradigma costa- rricense de éxito exportador y atraso productivo endógeno, se apunta a la necesidad de políticas productivas de convergencia entre las dos eco- nomías para la superación de los contrastes oca- sionados por este divorcio. Se enfatiza, especial- mente, la importancia estratégica de estimular los encadenamientos de la producción local con las exportaciones.
De conformidad con este estudio, el Programa Estado de la Nación (2013), describe esta realidad como una “modernidad inconclusa” y señala que
… es fundamental aplicar políticas de fomento productivo y mejorar las capacidades institucio- nales. No solo se deben fortalecer los programas dirigidos al mercado interno, sino también pro- piciar mayores encadenamientos, que permitan trasladar el dinamismo de los sectores más exito- sos al resto de la economía (p. 125).
Por otro lado, el mejoramiento de acceso a opor- tunidades pasa por ofrecer las competencias humanas demandadas por el sector exportador (Martínez, 2012). Pero si de cada diez niños que entran a primaria, solo poco más de dos logran bachillerarse, el país no está ofreciendo esa mano de obra (Feinzag, 2018). De persistir esas debili- dades en el espectro educativo, se acentuaría la exclusión de las oportunidades abiertas por la nueva economía, sobre todo para los jóvenes. La paradoja educativa de alta inversión y bajo rendimiento plantea, con sentido de urgencia, el mejoramiento técnico de la masa laboral sin cali- ficación y la superación de falencias de efi ciencia, eficacia y pertinencia de los sistemas educativos (Rosales, 2013).
A esas dualidades estructurales se suma una cri- sis de gobernanza que ha obstaculizado resol- ver baja calidad del gasto público, insufi cientes
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niveles de ingresos tributarios que generan acu- ciante déficit fiscal primario, con creciente en- deudamiento. Se colige de todo lo anterior que preservar el tradicional Estado de Bienestar va más allá de mantener los niveles actuales de in- versión social. Es un problema, más bien, holísti- co y se enfoca, fundamentalmente en abordar de forma integral el modelo unilateral de desarrollo, prácticamente insostenible en las condiciones actuales.
Hace tiempo sabemos que Costa Rica tiene una evolución contradictoria. Que es un país modernizado a partir del impulso exporta- dor, un crecimiento económico moderado y una reciente (aunque vulnerable) estabilidad monetaria. Que es, también, una sociedad a la que cada vez le resulta más difícil generar oportunidades de empleo decente para vas- tos segmentos de su población, y en la que se observa una ampliación de las brechas sociales, el debilitamiento de la gestión am- biental y el deterioro de la gestión política. (Estado de la Nación, 2013, p. 33).
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Recibido: 07 de agosto de 2019 Aceptado: 05 de marzo de 2019
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