Mirada analítica de impactos multidimensionales y heterogéneos de los acuerdos comerciales emblemáticos con Estados Unidos, Unión Europea y China

Analytical overview of multidimensional and heterogeneous impacts of the emblematic trade agreements with the United States, European Union and China

DOI: 10.22458/rna.v15i1.5248

Velia Govaere-Vicarioli1

1.Universidad Estatal a Distancia, San José, Costa Rica.
vgovaere@uned.ac.cr

Recepción: 12 de marzo de 2024 Corrección: 24 de mayo de 2024 Aceptación: 31 de mayo de 2024

RESUMEN

En el transcurso del último quinquenio, tres emblemáticos Tratados de Libre Comercio (TLC) cumplieron 10 años de vigencia: el TLC suscrito entre República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos, el acuerdo con China y el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea. Se plantea la importancia de la evaluación comparativa del desempeño de estos TLC como puntos de referencia en la política comercial costarricense. Para cada uno de estos acuerdos se valoran diferentes impactos multidimensionales tanto en ámbitos comerciales como no comerciales. Los resultados comerciales se analizan en términos cuantitativos de exportaciones, importaciones, balanza comercial, diversificación de la oferta exportable e inversión extranjera directa. Pero, también, para cada uno de estos acuerdos, se estudian componentes no comerciales de enorme transcendencia reflejados en resultados inéditos, como la ruptura de monopolios estatales, cual fue el caso del TLC con Estados Unidos. Este estudio se enfoca en la evaluación de impactos específicos de cada acuerdo, con el objetivo de ofrecer un análisis original de resultados que se presentan como discordantes y asimétricos.

PALABRAS CLAVE:

TRATADOS DE LIBRE COMERCIO, APERTURA COMERCIAL, INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA.

ABSTRACT

Over the last five years, three emblematic Free Trade Agreements (FTAs) marked their tenth anniversary: the Dominican Republic-Central America-United States FTA, the agreement with China and the Association Agreement with the European Union. The importance of the comparative evaluation of the performance of these FTAs as benchmarks in Costa Rican trade policy is discussed. For each of these agreements, different multidimensional impacts in both trade and non-trade areas are assessed. Trade results are analyzed in quantitative terms of exports, imports, trade balance, diversification of the exportable supply and foreign direct investment. But, also, for each of these agreements, non-trade components of enormous importance are studied, reflected in unprecedented results, such as the breaking of state monopolies, as was the case of the FTA with the United States. This study focuses on the evaluation of the specific impacts of each agreement, with the objective of providing an original analysis of results that are presented as discordant and asymmetrical.

KEY WORDS:

FREE TRADE AGREEMENTS, TRADE OPENNESS, FOREIGN DIRECT INVESTMENT.

RÉSUMÉ

Au cours des cinq dernières années, trois accords de libre-échange (ALE) emblématiques ont fêté leur dixième anniversaire : l’ALE entre la République dominicaine, l’Amérique centrale et les États-Unis, l’accord avec la Chine et l’accord d’association avec l’Union européenne. L’importance de l’évaluation comparative des performances de ces ALE en tant que points de référence de la politique commerciale du Costa Rica est discutée. Pour chacun de ces accords, différents impacts multidimensionnels dans les domaines commerciaux et non commerciaux sont évalués. Les résultats commerciaux sont analysés en termes quantitatifs d’exportations, d’importations, de balance commerciale, de diversification de l’offre exportable et d’investissement étranger direct. Mais, pour chacun de ces accords, des composantes non commerciales d’une importance considérable sont également étudiées, se traduisant par des résultats sans précédent, tels que la rupture de monopoles d’État, comme ce fut le cas pour l’accord de libre-échange avec les États-Unis. Cette étude se concentre sur l’évaluation des impacts spécifiques de chaque accord, avec l’objectif de fournir une analyse originale de résultats présentés comme discordants et asymétriques.

MOTS CLÉS :

ACCORDS DE LIBRE-ÉCHANGE, OUVERTURE COMMERCIALE, INVESTISSEMENTS DIRECTS ÉTRANGERS.

RESUMO

Nos últimos cinco anos, três Acordos de Livre Comércio (ALCs) emblemáticos completaram dez anos: o ALC República Dominicana-América Central-Estados Unidos, o acordo com a China e o Acordo de Associação com a União Europeia. Discute-se a importância da avaliação comparativa do desempenho desses ALCs como referências na política comercial da Costa Rica. Para cada um desses acordos, são avaliados diferentes impactos multidimensionais em áreas comerciais e não comerciais. Os resultados comerciais são analisados em termos quantitativos de exportações, importações, balança comercial, diversificação da oferta exportável e investimento estrangeiro direto. Mas, além disso, para cada um desses acordos, são estudados componentes não comerciais de enorme importância, refletidos em resultados sem precedentes, como a quebra de monopólios estatais, como foi o caso do TLC com os Estados Unidos. Este estudo se concentra na avaliação dos impactos específicos de cada acordo, com o objetivo de fornecer uma análise original de resultados que são apresentados como discordantes e assimétricos.

PALAVRAS-CHAVE:

ACORDOS DE LIVRE COMÉRCIO, ABERTURA COMERCIAL, INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRETO.

INTRODUCCION

Sólido y constante recorrido ha tenido Costa Rica para edificar, a lo largo de más de tres décadas, la plataforma exportadora que le ha permitido acceso a los principales mercados del planeta en condiciones preferenciales. En esta sección analizaremos el proceso que llevó a Costa Rica a construir una sólida plataforma comercial, a través de su instrumento más característico: los Tratados de Libre Comercio (TLC). Su evolución gradual, pero sin interrupciones ni disrupciones, se convirtió en una consolidada política de Estado, donde el tema del comercio exterior adquirió fuerza de hegemonía política, cultural y sociológica1. Semejante importancia, sin embargo, no se acompañó de políticas públicas correspondientes a sus secuelas holísticas, no siempre óptimas o deseables, en el conjunto de las dinámicas productivas, sociales y territoriales2.

Este artículo ofrece un análisis panorámico de impactos comerciales y no comerciales de los tres principales TLC suscritos por el país, con resultados asimétricos y contrastantes. En los últimos cinco años, se han celebrado las respectivas efemérides de 10 años de puesta en vigencia de los acuerdos comerciales más emblemáticos para Costa Rica. Estos son los TLC con Estados Unidos y China y el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.

Este análisis vierte su mirada en la diversificación de los impactos comerciales y no comerciales inherentes a la implementación de cada acuerdo escogido para este estudio. Algunos impactos tienen connotaciones de orden legal doméstico, de política interna o, incluso, adquieren un matiz geopolítico. Se trata de valoraciones de desempeño de los TLC seleccionados y, al efecto de este estudio, no se abordan aspectos normativos del cuerpo jurídico de los tratados, ni análisis temáticos comparativos entre los acuerdos comerciales entre sí, cuyo abordaje podría ser de interés en otro tipo de estudio posterior.

Una década es un período de tiempo de suficiente amplitud para poder apreciar no solamente sus desempeños comerciales, sino también sus impactos no comerciales. Además de abordar los usuales resultados cuantitativos se incluyen reformas legislativas y estructurales derivadas de su puesta en funcionamiento. Se analizan también las asimetrías presentes en el espectro de sus resultados, ligadas a las particularidades de los convenios suscritos y del destino cubierto. Se hará referencia a las condiciones asimétricas de su aprovechamiento territorial y del acceso diferenciado de oportunidades creadas, temas implícitos en las condiciones del país y no de los tratados3. Sobre este tema, que se abordará solamente en-passant, existe sobreabundancia de documentación y estudios que, hélas, han quedado circunscritos en las instancias académicas, sin que la clase política asumiera sus consecuencias en políticas públicas.

La construcción de una plataforma de TLC ha sido motor de la inevitable inserción de Costa Rica al mundo globalizado. Pero las políticas públicas se han volcado unidimensionalmente en la internacionalización del país, en detrimento de la agudización de brechas productivas4, sociales y territoriales, acentuadas por la dinámica misma de vinculación al comercio.

Eso hace que Costa Rica sea, al mismo tiempo, emblemática en su apertura comercial y sobresaliente en sus contrastes. La más reciente estadística de la OECD coloca a Costa Rica en el último rango de equidad de ingresos y de relación de pobreza en todos los rangos etarios de su población5. Existen situaciones de la globalización fuera del control de políticas internas, pero señaladamente Costa Rica no ha enfrentado los retos derivados de su inserción comercial.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y METODOLOGÍAS

En América Latina, Costa Rica es percibida como una mejor práctica de internacionalización de un país pequeño que ha sabido aprovechar la combinación de su apertura de mercado con su correspondiente vinculación con la inversión extranjera directa (IED). Resultado de esa política de Estado se ha ido produciendo una reforma estructural de su oferta exportable, con fuerte integración en cadenas globales de valor6.

El instrumento insignia de esta política son los Tratados de Libre Comercio (TLC) que conforman una plataforma de acceso preferencial a los más estratégicos socios comerciales del país. Sin embargo, los impactos de cada uno de ellos son asimétricos y deben ser diferenciados. No todos ellos logran vincular al país hacia afuera de la misma manera y además hay fuertes brechas en sus impactos endógenos7.

El problema de nuestro estudio se plantea a partir de la perspectiva de un paradigma más amplio de un modelo de desarrollo desigual que presenta impactos de dualidades hegelianas, contradictorias. Dentro de estas dualidades, los TLC se convierten en elementos estructurales que introducen impactos de diferentes signos. Positivos, en algunos aspectos; negativos, en otros y, en su conjunto, heterogéneos. En este estudio se plantea como objeto de estudio (problemática), de forma no exhaustiva, algunas de esas singularidades a partir de los tres TLC más emblemáticos.

La metodología de análisis de impactos de este texto se basa, en su aspecto comercial cuantitativo, en datos estadísticos de fuentes institucionales de información comercial de COMEX y PROCOMER. De igual manera. se hará referencia a fuentes de información de organismos internacionales como CEPAL, Banco Mundial, entre otros. Se incluyen informes de unidades de inteligencia académica, como el Observatorio de Comercio Exterior (UNED) y el Estado de la Nación (CONARE).

En sus aspectos no cuantitativos, sea estadísticos o comerciales, se apoya este análisis en valoraciones subjetivas a partir de estudios de especialistas nacionales e internacionales, normativas vigentes y referencias institucionales realizadas por entidades afectadas por sus impactos, como la SUGESE y el INS.

Se parte de la heterogeneidad de impactos, sea cualitativos como cuantitativos. Así, los impactos del TLC con Estados Unidos se diferencian de los resultados del Acuerdo de Asociación con la Unión Europa y todavía más con el acuerdo suscrito con nuestra puerta a Asia: el TLC con China. Eso muestra, como la tesis central de este texto lo plantea, que sus impactos no son homogéneos. La experiencia derivada de una década de funcionamiento de estos tres acuerdos comerciales genera lecciones para el país y se podría inferir que sus resultados generan réditos diferenciados, tienen sus propios desafíos y existe clara heterogeneidad en el alcance de sus logros y en las tareas que plantean al país. Esa es la relevancia de este artículo, como se plantea en las conclusiones.

LOS TLC COMO INSTRUMENTO INSIGNIA

Estos instrumentos contractuales que generan certeza y previsibilidad con socios estratégicos son habitualmente beneficiosos y, en algunos casos, esenciales para nuestro crecimiento económico exportador, producción de riqueza y la generación de empleo, elementos todos “externos” a los acuerdos en sí mismos. En términos generales se pueden inferir de los tratados comerciales valoraciones positivas. Pero esta premisa no excluye elementos discordantes, normalmente usuales en el comercio internacional. De hecho, se han consolidado en materia comercial los conceptos contrapuestos de “ganadores” y “perdedores”. De ahí la importancia de análisis contrastantes que necesariamente se remiten a las diferencias nacionales, que solamente son tenidas en cuenta de forma transitoria en los aspectos jurídicos de los acuerdos.

Son elementos invaluables como mecanismos de inserción a la globalización, pero existen diferencias de impactos en su implementación. No todos tienen impactos similares y no toda implementación y puesta en vigencia tiene idéntico costo. Además, y debido a las características de su mercado meta, no todos estos instrumentos tienen el mismo potencial y muchas veces se insertan de forma discordante en el ámbito productivo nacional8. Esta dicotomía de efectos de los TLC presenta dobles giros de las necesidades políticas: maximizar su aprovechamiento y compensar sus desafíos.

A grandes rasgos, la crisis financiera de los años 80 marcó para Costa Rica el final de la era de su viejo modelo económico de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) y el inicio de uno nuevo, centrado en la apertura comercial. Durante un primer tiempo aprovechó regímenes especiales de acceso a los mercados norteamericanos (Iniciativa de Cuenca del Caribe o ICC) y europeos (Sistema Generalizado de Preferencias o SGP), concedidos de forma unilateral, discrecional y temporal9. Esos instrumentos permitieron que Costa Rica adecuara su sistema productivo al aprovechamiento del acceso a esos mercados. Al mismo tiempo, le impuso el desarrollo institucional que administrara dichos mecanismos. Fue todo un período “excepcional” permitido gracias a la consideración generalmente aceptada de que el acceso a esos mercados beneficiaría las economías centroamericanas sumidas en guerras civiles y en inestabilidad política. Los comienzos del siglo XXI, con la paz lograda en los principales teatros bélicos de Centroamérica, los regímenes especiales perdieron su importancia geopolítica, lo que anunció el ocaso de esas concesiones tarifarias unilaterales y el inicio de un nuevo período marcado por tratados comerciales10.

Costa Rica había sido el país que mejor había aprovechado la fase de concesiones unilaterales, en Centroamérica, al no haber tenido conmociones civiles internas y por eso mismo tuvo la capacidad política de construir una sólida institucionalidad que la prepararía para un movimiento exitoso hacia la nueva fase, ya fuera de la dimensión de concesiones unilaterales. En la década del ٢٠٠٠, se gestaron las condiciones para que Costa Rica pudiera establecer un marco jurídico estable y predecible con acuerdos con sus principales socios comerciales y lo hizo de forma regional con Estados Unidos y con la Unión Europea.

En el ٢٠٠٣, se inician las negociaciones de un Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA). En el ٢٠٠٧, se inician otras negociaciones comerciales regionales, esta vez, con la Unión Europea: el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (ACCUE). Por otro lado, en el ٢٠٠١ se había adherido China a la OMC, convertido rápidamente en protagonista de primer orden en la producción manufacturera mundial y en el comercio globalizado. El año ٢٠٠٦, China fue el segundo socio comercial de Costa Rica, lo que llevó a nuestro país a establecer relaciones diplomáticas, en ٢٠٠٧, y a iniciar, un año después, negociaciones comerciales con China11.

Estos elementos nos ofrecen el contexto geopolítico e histórico dentro del cual analizaremos las relaciones comerciales y sus impactos. En efecto, los Tratados de Libre Comercio, aparejados a regímenes especiales, son los puntales de los procesos de transformación exportadora del país, ya que ofrecen a la IED una plataforma de acceso preferencial a terceros mercados, en este caso, los más grandes del mundo.

De esa forma, una plataforma de TLC con 51 socios comerciales permite que el 93,4% de nuestras exportaciones accedan con condiciones preferenciales a nuestros principales mercados12. Desde hace años, Cepal (2014) ha reiteradamente afirmado que los TLC le han traído enormes réditos al país, que ha visto creer “… ininterrumpidamente su ingreso por habitante a un ritmo del 3% anual (salvo en 2009…). Clave en este logro fue un crecimiento anual de casi un 10% del volumen de exportaciones de bienes y servicios entre 1990 y 2012”13. Bajo esas condiciones preferentes se han diversificado nuestros destinos exportadores, tal y como señala COMEX14 al inicio de esta década:

En términos de destinos, las exportaciones costarricenses presentaron una notoria diversificación geográfica por regiones. El mercado norteamericano registró la mayor participación como destino de los productos costarricenses (43,8% del total), y Estados Unidos continuó siendo el principal socio en esa región (con 43,1% de las exportaciones totales del país). Los mercados de UE, Centroamérica y Asia recibieron 20,8%, 18% y 6,4%, respectivamente…”

Los procesos de normativización preferencial de los intercambios con Estados Unidos, la Unión Europea y China marcaron el punto culminante de la estrategia-país de apertura comercial y de construcción de un plataforma exportadora. Con ellos, el país logró no solo relaciones contractuales previsibles con sus mercados prioritarios sino que, además, en el caso de China, poner al día su comercio con las transformaciones geopolíticas determinadas por el creciente e imparable ascenso chino.

El quinquenio entre 2017 y 2023 es testimonio de los resultados de una década de relaciones comerciales consolidadas con los tres más grandes mercados del mundo: el estadounidense, el comunitario y el gigantesco mercado chino. En ese período, se ha gestado una significativa diversificación en nuestros mercados de exportación, reduciendo nuestra dependencia del mercado estadounidense y aumentando nuestra participación relativa en el mercado europeo y asiático, lo cual aumenta nuestra resiliencia exportadora. Para cada TLC bajo estudio, se abordarán sus impactos, desde una perspectiva cuantitativa, desde la óptica de exportaciones, importaciones, oferta exportable, atracción de IED. Por orden de entrada en vigor empezaremos el análisis con el TLC con los Estados Unidos, continuando con China y finalizando con la Unión Europea.

El DR-CAFTA

En 2003, se iniciaron las negociaciones centroamericanas con los Estados Unidos con el propósito de consolidar y ampliar las preferencias arancelarias discrecionales de la ICC a través del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA). Pero si en diciembre del 2003 finalizan las negociaciones con Centroamérica, Costa Rica requirió de una ronda adicional, a inicios del 2004. Era presagio del camino empedrado que tendría el país para poner en vigencia este TLC.

El 5 de agosto del 2004 se firmó el DR-CAFTA, sigla transformada desde la integración de República Dominicana al tratado, en 2004. Entró en vigor en distintos momentos para cada uno de los países suscriptores. En el caso de Costa Rica, entró en vigor hasta el 1º de enero del 2009, tres años después que la mayoría de las otras partes.

En el caso de Costa Rica, el DR-CAFTA, genéricamente conocido en el país como TLC, suscitó una viva polémica y una alta oposición. Fue por ello por lo que tuvo dificultades para su aprobación legislativa. Fue sometido a aprobación desde finales del 2005 y ante los apuros por no poder obtener los votos necesarios, el Ejecutivo decidió someterlo a referendo nacional, en octubre del 2008. Después de un complejo debate nacional, este TLC se puso finalmente en vigencia el 1o de enero del 2009, con la Ley 8622 del 21 de noviembre del 2008, publicada en el Alcance No 246 del 21 de diciembre del 200815.

Sin entrar en detalles sobre un largo proceso de negociación y luego por una tortuosa agenda de implementación, el DR-CAFTA puede ser considerado en nuestro país como el “TLC” por antonomasia, ya que involucró a todo el país en su aprobación y, además, en el proceso de su implementación significó transformaciones estructurales, como la apertura de telecomunicaciones y seguros a la inversión extranjera, considerada como la última reforma del Estado del país16.

Desempeño comercial y de inversión del DR-CAFTA

Estados Unidos es el principal destino histórico de las exportaciones costarricenses y también ha sido la mayor fuente de IED. En 2003, año de negociación del TLC, el mercado estadounidense representaba el 49% de nuestras exportaciones y el 54% de nuestra IED17. En 2022, las exportaciones a los Estados Unidos tienen un peso relativo más reducido (43,9%), pero se ha debido no a una disminución de su demanda, sino al incremento proporcional de otros destinos exportadores, como la Unión Europea que llega a representar un 18,4% y Asia un 6,3%. En importaciones, también Estados Unidos es nuestro primer proveedor (39,1 %), China, el segundo (15%) y el mercado comunitario, el tercero (9.1%). La IED, en cambio, mantiene su flujo predominante, con un 61% de los flujos globales de inversión, siendo en 2022 el segundo valor más elevado en la pasada década18.

A pesar de que el mercado estadounidense ha tenido una alta y sistémica demanda de nuestros productos, el DR-CAFTA significó, sin embargo, un adicional y poderoso estímulo para el crecimiento de nuestras exportaciones. A 5 años de su puesta en vigencia (2013), el Banco Mundial señaló un encadenamiento intrínseco entre la puesta en vigencia del TLC y el crecimiento de las exportaciones: “… las exportaciones de Costa Rica hacia EE.UU. han crecido significativamente desde la ratificación del CAFTA-DR a inicios de 2009, mostrando un incremento de cerca de un 50 por ciento para 201219”. Desde otra perspectiva, si se considera 2008, el punto de partida y el 2013 el año de referencia, el impacto es todavía mayor. Es decir, en 5 años las exportaciones se duplicaron y en 7 años, se triplicaron. Así lo muestra el BM: “…el valor de las importaciones estadounidenses provenientes de Costa Rica se triplicó en 2013 comparado con el año 2008…”20.

En el período de los últimos diez años (2013 a 2022), el ritmo anual de crecimiento comercial ha sido en promedio del 7,7%. Importante es hacer notar que, en general, la balanza comercial costarricense es regularmente deficitaria con los Estados Unidos. Eso puede verse como un factor negativo en lo que se refiere a bienes finales de consumo personal, pero también tiene que tomarse en cuenta que se importan insumos necesarios para la producción agrícola e industrial.

Los principales productos de exportación a los Estados Unidos forman parte de una canasta comercial diversificada. En 2022, los principales productos exportados a ese mercado fueron, de mayor a menor, dispositivos médicos, piña, banano, café oro, llantas, yuca, materiales eléctricos, manufacturas de plástico y piña congelada21.

Los más recientes reportes de COMEX del 2023 confirman dinamismo de nueva oferta exportable y nuevas empresas exportadoras a ese mercado, con datos significativos: “En 2022, un total de 939 empresas exportaron 2.168 tipos de mercancías a este país norteamericano. Según los registros, 227 empresas exportadoras y 651 tipos de mercancías exportadas a este mercado, no habían incursionado en el mismo durante los dos años previos.22”.

Por otro lado, el flujo de inversión extranjera directa ha tenido un comportamiento positivo. En el período inicial de crisis sanitaria del COVID-19 hubo una contracción de la IED en el 2020, pero ya para el 2021, más bien el flujo de inversión se incrementó. En 2022, la IED de Estados Unidos representó un 61% de la inversión registrada tal y como señala el informe anual, citado supra, de COMEX en 2023. La crisis de los contenedores acentuó una tendencia hacia el alza de la IED proveniente de Estados Unidos, marcada por su cercanía geográfica y elementos adicionales que ratifican una tendencia, más bien, hacia la alza.

Trascendentales impactos no comerciales del DR-CAFTA

Luego de un breve recuento de los resultados positivos en materia comercial, debe hacerse hincapié en aspectos no comerciales de este Tratado. Ningún otro TLC ha tenido mayor impacto en áreas fuera del comercio y la inversión con importantes reformas legales y estructurales. Este TLC significó:

• nuevo marco normativo de propiedad intelectual, con reglas más restrictivas que las establecidas en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) de la OMC,

• un marco jurídico que incentiva la inversión. El capítulo 11 del TLC incluye un sistema de solución de controversias en el que el inversionista puede accionar contra el Estado receptor.

• parámetros para la ruptura de dos monopolios estatales en los segmentos de servicios de seguros y telecomunicaciones, con la correspondiente legislación de soporte23.

Bajo el término de “la agenda de implementación” el TLC obligó a los países firmantes a una revisión jurídica del ordenamiento de cada país para cerciorarse de que no hubiera inconsistencias legales entre el TLC y las legislaciones domésticas. En otras palabras, su puesta en vigencia traía aparejado el compromiso de asegurar la conformidad de la legislación doméstica a las normas contenidas en el Tratado. Esta fue una particularidad, no contemplada en su negociación y que tomó de sorpresa a las autoridades competentes24.

Para algunos países esto implicó sólo pequeños cambios legislativos puntuales y reglamentarios. Pero para Costa Rica, con todavía una fuerte estructura de monopolios estatales, originada en otro paradigma productivo derivado de postulados ideológicos, la agenda de implementación le supuso tener que poner en la corriente legislativa 13 leyes para ajustar su marco jurídico al DR-CAFTA.

En los estudios relacionados con el comercio, poco se mencionan estos impactos no comerciales de los tratados. En el caso de Costa Rica no fueron peccata minuta. De ahí la importancia de una apreciación somera, al menos, de las tres áreas temáticas de relevancia: (1) propiedad intelectual, (2) la apertura de telecomunicaciones a la competencia y (3) la ruptura del monopolio estatal en seguros.

1Reformas en propiedad intelectual:

El capítulo 15 sobre Propiedad Intelectual del DR-CAFTA obligó a reformar el marco jurídico en esa materia, más allá de los compromisos adquiridos bajo el acuerdo de la OMC (ADPIC) y por eso se le llamó un ADPIC-plus. Desde el ángulo legal se revisó y adecuó toda la legislación nacional en materia de derechos de propiedad intelectual25. De particular relevancia fue aprobación de una nueva Ley de Observancia de los Derechos de la Propiedad Intelectual costarricense. Ésta contempla una lista taxativa de sanciones administrativas, civiles y penales, que no existían, para todos los tipos de derechos de propiedad intelectual. Otras reformas al cuerpo normativo de propiedad intelectual incluyeron modificaciones en las Leyes de Patentes de Invención, Marcas y Signos Distintivos; Dibujos y Modelos Industriales y Modelos de Utilidad. También se emitieron nuevos reglamentos para las Leyes de Patentes de Invención y de Información no Divulgada. Además se agregaron dos reglamentos, uno, a la Inscripción de Medicamentos y otro, a la de Agroquímicos26.

2Ruptura del monopolio de Telecomunicaciones:

Nada más controversial, en la historia reciente nacional, que la ruptura del monopolio del ICE en materia de telecomunicaciones. En este particular, vale la pena conocer la legislación de soporte que puso las reglas de juego de la apertura a la competencia de telecomunicaciones y también analizar los impactos que tuvo tanto en el consumidor costarricense como en la IED.

El transcendental capítulo 13 del DR-CAFTA contenía el compromiso nacional de permitir la prestación de servicios de telecomunicaciones a la competencia internacional. Esto suponía poner fin al monopolio estatal de telecomunicaciones del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

Por eso, la agenda de implementación incluyó la Ley General de Telecomunicaciones y la Ley de modernización y Fortalecimiento de las entidades públicas del sector de telecomunicaciones, ambas bajo la tutela de una autoridad reguladora del servicio de las telecomunicaciones. Así también nació la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), con competencia para regular el mercado de telecomunicaciones.

Sus réditos fueron casi inmediatos. Si en 2008, el mercado estaba en manos de ICE y de RACSA, para 2014, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) contabilizaba, en cambio, 116 operadores y proveedores de servicios de telecomunicaciones27. Eso significó que el aporte a la economía tuviera un crecimiento del 45% en solo 5 años, tal y como lo señalaba ya el artículo del Financiero del 30 de junio del 2013. La apertura del monopolio estatal se tradujo en mayor acceso del servicio al consumidor, mejor calidad y menor precio de servicios en competencia y muchísima mayor cobertura territorial.

Señala el Banco Mundial (2013)28, que en solo 5 años,

“… los niveles de penetración (léase porcentaje de población en uso de celular) de telefonía móvil pasaron del 42% en 2008 al 116% en 2012.” (p. 51). Agrega que “La proporción de familias con acceso a internet pasó del 10% en el 2006 al 47% en el 2013, lo cual corresponde a una tasa de crecimiento promedio anual del 30%. En el mismo período, el 22% de los hogares logró acceso a servicios de telefonía móvil y el 16% a TV por cable.” (p. 55). Y concluye, “Esto es un gran logro que se debe al CAFTA-DR y que benefició a consumidores y empresas.”

Todas estas estadísticas han ido mejorando, desde entonces.

3Ruptura del monopolio de seguros:

EL capítulo 12 del CAFTA-DR contiene el compromiso de ruptura del monopolio del Instituto Nacional de Seguros (INS), en el segmento de servicios financieros. La agenda de implementación que acompaña esta apertura incluyó una Ley Reguladora del Mercado de Seguros y una Ley Reguladora del Contrato de Seguros, ambas acompañadas con la creación de la Superintendencia General de Seguros (SUGESE), como órgano supervisor de este mercado. Nota curiosa es que con la apertura del mercado el primer proveedor de seguros no fue extranjero, sino fue el Magisterio Nacional, que se integró al mercado nacional con la venta de pólizas de seguros.

La SUGESE (2015) describe el nuevo escenario de forma positiva: “La utilidad total del mercado pasó de 46,2 a 54,6 mil millones de colones del 2014 al 2015, para una variación positiva del 18%. Al igual que el año anterior, el 2015 cerró con 13 compañías aseguradoras.29” (SUGESE, 2015, p. 11). Es relevante destacar que este estado de situación se debe a la diversificación de la oferta nacional a seguros personales y de empresas, segmentos en los que, por primera vez, incursionó el mismo INS. Obligado por las nuevas condiciones a operar con mayor eficiencia, siete años después de la forzada apertura, un jerarca de esta institución reconoció públicamente, en reportaje al periódico La Nación, en fecha 28 de julio del 2026 que “Los ingresos del INS no han dejado de crecer desde la apertura; este crecimiento se da en prácticamente todos los ramos”. Más allá de argumentos ideológicos, poco se puede discutir de la bondad de esas reformas legales e institucionales de gran calado, auspiciadas y obligadas bajo ese TLC.

El ACUERDO DE ASOCIACIÓN CON LA UNIÓN EUROPEA (AACUE)

En 2007, Centroamérica inició negociaciones regionales, de bloque a bloque, con la Unión Europea, que se prolongaron tres años. Para ٢٠١٠, momento de conclusión del tratado, el Istmo había gozado ya, bajo el SGP, de más de dos décadas de acceso preferencial a un mercado de ٥٠٠ millones de personas con alto poder adquisitivo.

Como tercer destino de las exportaciones costarricenses, dicho tratado representó un hito en la construcción de la plataforma comercial del país, superando la siempre incierta modalidad de concesiones unilaterales y discrecionales. Si bien toda la región se benefició del AACUE, Costa Rica fue el que más rédito logró ya que durante la vigencia del SGP había sido el que mejor lo había aprovechado, con el 77% de las exportaciones regionales bajo dicho régimen. Cabe destacar la importancia que el mismo SGP, en sus diferentes versiones, había tenido para el país. Así, por ejemplo, en 2007, año de inicio de negociaciones, el 66% de las exportaciones de Costa Rica a la UE se realizaban bajo el régimen SGP. Sólo el 34% se hacía fuera de sus preferencias. Por eso la UE era, en esos momentos, el tercer socio comercial del país, al absorber el 13% de nuestras exportaciones totales30.

El AACUE tenía la particularidad de comprender tres pilares de negociación: diálogo político, cooperación y comercio, con premisas y condicionamientos preestablecidos. En el área de cooperación se enmarcaba bajo los parámetros predeterminados por la Unión Europea para el período 2007-2013, con montos ya asignados por países; en el ámbito político, en los acuerdos del Diálogo de San José, y finalmente, en el área comercial, en las preferencias ya establecidas bajo el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP).

Si bien el pilar comercial era y es, para todos efectos, un TLC, enmarcarlo en un ámbito más amplio, con la inclusión de componentes de diálogo político y de cooperación situaba a la región bajo condicionamientos poco usuales en comercio. Existía el peligro de introducir temas con características ideológicas que terminaban apareciendo como formas renovadas de imposición “neo-colonial”, por obrar sólo en un sentido, de la UE hacia CA y jamás en el otro sentido. Era un uso político, no comercial, de las asimetrías económicas.

En materia de diálogo político, por ejemplo, la convergencia de visión era clara entre el bloque comunitario y el imaginario colectivo costarricense, en lo relativo a Estado de Derecho, protección de derechos humanos, gobernanza y desarrollo sostenible en consonancia con la protección al medio ambiente. Pero nuestro país no coincidía con la UE en el tema de tener que participar en el esquema del Parlamento Centroamericano. Otros países, como Nicaragua y El Salvador no veían, por su parte, con beneplácito que el tratado los obligara a adherirse al tratado de Roma, de la Corte Penal Internacional.

De esa manera, varias de las interrupciones del proceso de negociaciones tuvieron raíces no comerciales. En el rubro de cooperación, el país tenía expectativas no fundadas de acceder a recursos bajo la modalidad de cooperación regional. Pero en esto, como en todos los temas no comerciales, la UE venía con ideas preconcebidas que actuaban en forma de imposiciones unilaterales. En el período de referencia 2007-2013, que enmarcó las negociaciones, el país obtenía la menor cifra de cooperación del istmo, en directa correlación con las asimétricas necesidades de la región y medido en términos de ingreso per cápita. Así, para ese período, Honduras tenía asignados 223 millones de euros vis a vis de 34 millones para nuestro país31.

El problema era que asumir el PIB per cápita como parámetro uniforme de determinación de las asignaciones de la cooperación ponía y puso a Costa Rica en una posición de desventaja de partida. Una especie de castigo a nuestro avance económico derivado de nuestra inversión social, que nos libró de conflictos internos y nos dio mayor margen de progreso humano. Por esa razón, se vieron frustradas, en el AACUE, las expectativas que había podido tener Costa Rica, como país de renta media, de acceder a fondos no reembolsables bajo modalidad regional32.

Impactos comerciales

Consolidar y ampliar el SGP era el propósito más importante del país al negociar con el bloque comunitario. Sin embargo, con todo y el beneficio que significó el aprovechamiento regional del SGP, en realidad apenas cubría el 50% de la oferta exportable regional, altamente concentrada en monocultivos como café. En el caso de Costa Rica, de oferta más diversificada, representaba apenas 30% de su oferta, que ya en 2007 era de 511 productos hacia ese destino (13,8% del valor de nuestras exportaciones). Quedaba por cubrir un 70% de la oferta costarricense, donde se ubicaban productos estratégicos en la canasta exportable nacional, como el banano. De hecho el banano había tenido condiciones de acceso arancelarias restrictivas, y aun así, el 49% de nuestro banano era dirigido al mercado comunitario33.

Por eso, al considerar la baja cobertura que el SGP ofrecía a nuestra oferta exportable, la mera consolidación de las preferencias que concedía el SGP, no eran suficientes para Costa Rica. La ampliación de acceso preferencial, logrados con el AACUE, determinó el incremento de nuestras exportaciones a ese destino. Y eso lo reflejan las cifras de los años posteriores al 2013, cuando fue puesto en vigor el pilar comercial del AACUE. En 2006, el banano y la piña eran el 40% de nuestras exportaciones a este mercado. La desgravación arancelaria inmediata a su puesta en funcionamiento dio libre acceso a la piña costarricense, pasando de un arancel de 12,5% a cero, y beneficiando un producto estrella de nuestra oferta exportable agrícola a ese destino. El banano también se vio beneficiado pero con un calendario que en 10 años llega a 75 euros por tonelada34.

Banano y piña siguen siendo nuestras principales exportaciones agrícolas a la UE (COMEX, 2023). También se beneficiaron bienes de alta manufactura, como componentes electrónicos y dispositivos médicos, que, en 2007, representaban 30% de nuestras exportaciones35.

La evolución comercial bajo este acuerdo ha sido positiva, aunque sus incrementos han sido oscilantes, entre 18% y el 20%36. Mientras en el 2006, previo al inicio de las negociaciones del AACUE, ese mercado era sólo de un 13,8%37, ya en el período del 2011-2015, subió al 18,5%38 y se mantiene en 2022 con 18,4%39. Desde el 2013, el ritmo de crecimiento anual ha sido un 7,1%, y, altamente notable, es una de las escasas balanzas comerciales superavitarias del comercio exterior del país40.

En efecto, del 2013 al 2023, nuestra balanza comercial con la UE ha sido una de las pocas superavitarias que tiene el país y en 2022 las exportaciones hacia ese destino alcanzaron cifras récord. COMEX señala que: “Desde 2013, las exportaciones costarricenses de bienes hacia la Unión Europea han reflejado una tendencia creciente, con un ritmo promedio de crecimiento de 8,3% anual, mientras que las importaciones registraron un crecimiento promedio de 5,5%.41”. En 2022, las exportaciones registraron un monto récord de US$2.866 millones, con un incremento de 9,1% en relación con el año anterior42.

Según el informe de COMEX citado supra del 2023, los productos más relevantes al mercado comunitario se concentran, de mayor a menor, de la siguiente manera: dispositivos médicos, banano, piña, aceite de palma, jugo de piña, café oro, frutas tropicales conservadas en su jugo, yuca, plantas ornamentales y piña congelada.

Tradicionalmente, Costa Rica ha tenido una oferta exportable diversificada a este destino. Previo a las negociaciones del AACUE (2006), su oferta exportable rondaba los 511 productos43. Para el 2022, se registró un leve ascenso en el número de productos exportados a ese destino (777), con 118 nuevas empresas que exportaron al mercado comunitario entre el 2020 y 202244.

En materia de inversión, en 2020, la UE representó el 11,5% de nuestra IED45 (COMEX, 2021). La IED de la UE hacia Costa Rica ha tenido un decrecimiento constante desde el 2016, intensificado en los últimos años, pasando a cifras históricamente bajas de un 4,6% en 2021 y un 4,8% de la IED, en 2022, según los dos últimos informes del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX, 2021 y COMEX, 2023)46. En general, Alemania, Holanda y España han sido los mayores países inversionistas en Costa Rica, particularmente Holanda, con la adquisición de Florida Ice por parte de Heineken y España, con las inversiones en los complejos turísticos Meliá y en Telecomunicaciones, con Movistar gracias a la ruptura del monopolio de telecomunicaciones47 (COMEX, 2016).

Logros no comerciales:

No es fácil ubicar datos desglosados territorialmente de los impactos de los TLC. En el caso del AACUE, datos estadísticos de PROCOMER del año 2014 ejemplifican, para esa fecha, su impacto a nivel territorial48. En el año 2010, al cierre de las negociaciones, 363 empresas del sector agrícola exportaban 84 productos al mercado comunitario49. Con una leve contracción en el número de empresas, en el 2014, 345 empresas exportaron 89 productos agrícolas al mercado comunitario50. Sin embargo, en términos de productos agrícolas, este acuerdo tiene un impacto local más amplio que la oferta mucho más concentrada de otros TLC.

Esto se vincula a una oferta exportable diversificada y en alguna medida a un impacto sociológico importante, ya que la presencia significativa de PYMES es mayor que con otros tratados. Aunque no se han hecho diagnósticos más actualizados, muestra de la poca importancia institucional de los impactos sociológicos de los tratados, la academia había mostrado que en 2006, antes de las negociaciones del AACUE, y en 2010, a su cierre, con 13% de sus exportaciones, el mercado comunitario representaba el tercer destino de los productos de las pequeñas y medianas empresas de Costa Rica51.

Otro aspecto no comercial usualmente poco destacado fue el impulso de estas negociaciones en materia de armonización jurídica regional. La UE ha otorgado gran importancia política a fomentar en Centroamérica una imitación de su propio modelo de gobernanza comunitaria, fundada en su pasado de Unión Aduanera, como Comunidad Económica Europea. Esta prioridad se reflejó, a nivel regional, en condicionamientos en la negociación movimiento conducentes a la armonización jurídica regional en áreas temáticas como propiedad intelectual y servicios, temas ajenos a la integración centroamericana52.

EL TLC CON CHINA

Si se toma como referencia la Paridad del Poder Adquisitivo (PPA), desde 2013, la economía china es la más grande del mundo, por encima, inclusive, de la estadounidense. Esto se ha traducido en mayor capacidad adquisitiva de su población que ha visto como entre 1990 y 2021 el per cápita de su PIB (PPA), se ha multiplicado por 10 (OCEX, 2021)53.

Este crecimiento de su economía vino acompañado, como era de esperar, de un mayor protagonismo en el comercio mundial. En el caso de Costa Rica, de una forma sorpresiva, en 2006, la República Popular China se reveló como su segundo socio comercial, solo después de los Estados Unidos. Dicho posicionamiento de China, como segundo destino de nuestras exportaciones, condujo a una revalorización diplomática de su estatus, hasta ese momento subordinado a las relaciones con Taiwán. Esa comprensión de su dimensión geopolítica en el comercio globalizado, vino acompañada del creciente espacio económico que ocupaba Asia en la economía mundial. Ambos fenómenos fueron determinantes para que Costa Rica diseñara, en 2006, un viraje relativo en la construcción de su plataforma exportadora. Se conoció como “un giro hacia Asia” y comenzó en 2007, con el establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular China y la consecuente apertura de un proceso de negociaciones con vistas a un TLC, puesto en vigencia en 201154.

Esta visión de alto contenido estratégico marcó un movimiento que sería luego seguido por el resto de los países centroamericanos y caribeños. En este sentido, Costa Rica no sólo se adelantaba al resto de sus socios comerciales regionales, sino que se ubicaba en la antípoda del entendimiento comercial convencional de la región, que más bien se movía en el sentido de profundizar su comercio con Taiwán, con negociaciones de TLC con esa isla, que Costa Rica reconocía como parte integral de la República Popular. Costa Rica asumía, así, una conducta geopolítica atípica al resto de Centroamérica, pero que resultó no sólo preclara y acertada, sino que contó, además, con alto respaldo político y social. Ausentes estuvieron, en este caso, los sesgos ideológicos o los prejuicios que tuvieron lugar con el TLC con Estados Unidos. En abril del 2010 se remitió, para su ratificación legislativa, el anteproyecto del TLC con China, que entró un año después en vigencia sin sufrir ningún tipo de tropiezos en la corriente legislativa. El TLC entre Costa Rica y la República Popular China entró en vigor el 1ero de agosto del 2011, con la Ley 8953, publicada en La Gaceta N°119 Alcance N.º 33 del 21 de junio de 201155.

Impactos políticos y comerciales

No pocas veces en la historia, grandes decisiones acertadas surgen de equívocos coyunturales56. Ese fue el caso del preclaro giro comercial de Costa Rica hacia China. China se había posicionado como segundo mercado de nuestras exportaciones, pero no por razones basadas en nuestras capacidades estructurales endógenas, sino por una situación totalmente coyuntural: en 2006, el 96% de nuestras exportaciones a ese destino eran componentes electrónicos de INTEL57. Eso estaba determinado por decisiones corporativas de eficiencia productiva de la compañía INTEL, ubicada en Zona Franca costarricense. Esa situación, como era de esperarse, no se pudo mantener y apenas unos años después, se desplomó. A ello contribuyó una combinación de factores como tormenta perfecta que contrajo simultáneamente la demanda y la exportación de componentes electrónicos desde Costa Rica. La crisis financiera internacional de 2008, la subsecuente contracción de la demanda china de computadoras y, vinculado con todo eso, el cierre de la planta de manufactura de INTEL en Costa Rica, anunciada en abril del 2014 y desmantelada a partir del 2015, rompieron la burbuja coyuntural de nuestro peso exportador a China. Con ello el mercado chino pasó a ocupar el modesto espacio que se merecían nuestras limitadas capacidades endógenas58. Y, sin embargo, el equívoco coyuntural que condujo a la decisión del giro estratégico costarricense se reveló como precursor de un movimiento latinoamericano generalizado.

Pero nuestra visión precursora sobre bases equívocas no logró, por sí misma, remediar nuestras limitadas capacidades exportadoras al mercado asiático, así fuera en condiciones preferenciales. Sin este antecedente es difícil de entender como después de ser China nuestro segundo destino de exportaciones, en el ٢٠١١, cuando ese TLC entró en vigor, nuestras exportaciones eran muy modestas y sumamente concentradas en pocos productos. Esa base reprimida de exportaciones también explica el fuerte ritmo anual de crecimiento (٢١.٥٪) de nuestras exportaciones a China (٢٠١٣-٢٠٢٢), que pasaron de US$١.٦٤٤ millones a US$٣.٥٣٥ millones. Ese ritmo de crecimiento exportador a China se ha mantenido e incrementado. En ٢٠٢٢, el crecimiento de nuestras exportaciones a China mantuvo un promedio de ٢١,٥٪, en toda esa década59.

Obviamente, la fuerza exportadora de China no necesitaba un TLC, sino que se fundaba en su propia competitividad productiva. Por eso, nuestras importaciones del gigante asiático eran significativas desde antes de la puesta en vigencia del TLC60. De ahí que era más modesto su ritmo de crecimiento, medido en 10 años (2013-2022) de un 8,1%61.

Costa Rica concentró su esfuerzo exportador al mercado chino poniendo como base sus altas capacidades productivas cárnicas, de alta demanda en ese mercado. Pero para ello había que superar las altamente exigentes restricciones impuestas por los protocolos sanitarios chinos para el acceso de la carne bovina y porcina a ese difícil y lejano, pero inmenso y riquísimo mercado. Desde la puesta en funcionamiento del protocolo de carne de bovino, en 2013, el destino chino absorbe la mitad de nuestras exportaciones de carne bovina, caso de éxito que permitió contrarrestar la disminución exportadora de otros productos agropecuarios, en pandemia. La carne bovina es el producto estrella de nuestras exportaciones agrícolas al mercado chino, bajo régimen definitivo62. Piña, banano, concentrado de frutas y productos de la pesca salvaje son otros productos agrícolas con acogida en este destino.

Desde su puesta en vigencia hasta el 2024, 15 protocolos sanitarios han diversificado nuestra oferta exportable agropecuaria a China. En consulta escrita, Cristina Mora63, especialista a cargo de Asia del Ministerio de Comercio Exterior confirma el impacto positivo de la diversificación de la oferta exportable de Costa Rica a China:

“Costa Rica ha promovido con China la suscripción de diversos protocolos y ha logrado autorizaciones que han permitido la exportación de una canasta diversificada de productos. Eso ha sido uno de los factores clave para la diversificación y ampliación de nuestra oferta exportable agrícola al mercado chino. Así se logró la exportación a China de carne y despojos de bovino, que en el período 2011-2022, registró un crecimiento anual promedio de 88%. Actualmente se cuenta con 15 autorizaciones, entre ellas: piña congelada, carne de res, carne de cerdo, piña deshidratada, entre otras. Se encuentran en proceso: melón, carne de pollo, hidrolizados de pescado y camarón blanco de cultivo”.

Por otro lado, la contracción abrupta de las exportaciones de componentes electrónicos que había posicionado ese mercado en 2006-2008 como nuestro segundo socio comercial, fue compensada con otro producto de alta tecnología, bajo régimen de zonas francas: dispositivos médicos, que hoy es el primer producto de exportación a ese mercado64. Dato interesante es notar como nuevas empresas buscan el reto de exportar nuevos productos al mercado chino. Eso ocurría incluso en plena pandemia: “Durante 2020, se registraron 95 empresas -que exportaron 149 productos a este mercado-, de las cuales 27 no exportaron en 2019 y 2018. De igual forma, 64 productos no se habían exportado en esos dos años previos”65. Reporta COMEX, incluso una leve mejoría en el 2022. Ahí aparece el registro de 92 empresas que exportaron 167 productos a este mercado. De ellas 22 empresas eran exportadoras adicionales en el período entre 2021 y 2020 y preciso es notar que en esos paquetes de exportación se incluían 75 nuevos bienes66.

Sintetizando el desempeño comercial de Costa Rica con nuestro principal mercado asiático, se debe, en primer lugar, considerar que nuestras exportaciones representaban, en 2022, el 56,8% del todo el comercio de la región con ese mercado, en la última década67.

En términos de captación de IED, la inversión china ha representado sólo el 0,1% de la Inversión Extranjera Directa (IED) total captada por el país entre el período 2013 al 2022, (COMEX, 2023), poco menor que la coreana con un 0,2% para el mismo período.

Una década de relación comercial preferencial bajo este TLC se puede sintetizar con modestas exportaciones pero compensadas por un esfuerzo de diversificación de nuestra oferta exportable. La palabra que mejor describe nuestro desempeño comercial esforzada pero discontinua (Govaere, 2021).

CONCLUSIONES

La política de comercio exterior de Costa Rica, en la primera década del siglo XXI, fue marcada por los procesos de normativización de los intercambios de bienes y servicios y de la inversión, con Estados Unidos, la Unión Europea y China. Fueron el punto culminante de la estrategia nacional de apertura comercial y, con ellos, el país logró relaciones contractuales previsibles con los más grandes mercados del mundo, así como posicionarse de forma previsora frente a las transformaciones geopolíticas aparejadas con el imparable ascenso chino68.

Cada uno de los acuerdos analizados tiene complejidades propias que impactan sus resultados, tanto comerciales como políticos o sociales. No se pueden medir los impactos económicos, productivos, sociales y territoriales de cada TLC de forma generalizada. Sin embargo, se debe comprender que cada decisión comercial o de atracción de inversiones impacta de forma diferenciada cada área de la vida social. De ahí la importancia de políticas públicas complementarias de aprovechamiento de las oportunidades creadas y de compensación de sus efectos colaterales imprevistos o no deseados. Cada uno de los tratados y todos en su conjunto tienen diferentes impactos en cada una de estas áreas, auspicia crecimientos desiguales, acentúa brechas territoriales, afecta el equilibrio de sectores productivos, sobre todo agrícolas e impacta segmentos sociales por sus incidencias territoriales asimétricas.

DR-CAFTA: Dentro de nuestra plataforma exportadora, el DR-CAFTA ocupa un espacio privilegiado, siendo el arquetipo de un TLC de última generación. Los Estados Unidos es el primer socio comercial del país, siendo la fuente primaria de nuestra captación de IED. Por otro lado, sus impactos no comerciales no tienen paragón, ya que sus premisas, a las que tuvimos que adecuarnos, equivalieron prácticamente a una reforma del Estado.

El DR-CAFTA contenía la obligación, única en su género para Costa Rica, de adecuar la legislación nacional para compatibilizar el marco jurídico de los países suscriptores con los compromisos asumidos en el acuerdo comercial. Esto conllevó a reformas legales profundas en materia de propiedad intelectual y la ruptura de los monopolios de telecomunicaciones y de seguros69.

De forma integral, el TLC con Estados Unidos muestra una clara vinculación entre su puesta en vigencia y el aumento sustancial de las exportaciones, en particular de la inversión en manufactura de dispositivos médicos. Por otro lado, también hay un fuerte crecimiento de la inversión en el segmento de servicios, que se refleja en un crecimiento de las exportaciones de ese sector.

Por otro lado, los impactos no comerciales de la ruptura de los monopolios estatales de telecomunicaciones y seguros han redundado en notable beneficio para los consumidores sin efectos perniciosos en ambos sectores. En el caso del INS, los datos de esa institución han mostrado salud financiera y una bienvenida diversificación de la oferta de servicios al consumidor costarricense. En materia de telecomunicaciones, la empoderada ciudadanía costarricense está ahora acostumbrada a una mayor gama de proveedores, que ha redundado en mayor cobertura y mejores precios para los usuarios.

AACUE: El AACUE, por su parte, es el único acuerdo de asociación suscrito por Costa Rica, con tres complejos pilares que abarcan el ámbito comercial, el diálogo político y aspectos de cooperación. El pilar comercial del ACCUE ha potenciado las ventajas que ofrece el mercado comunitario a nuestras exportaciones. Bajo el acuerdo, la balanza superavitaria de Costa Rica demuestra que una oferta exportable amplia tiene potencial de crecimiento en condiciones predecibles y estables.

Otro aspecto no comercial usualmente poco destacado fue el impulso de estas negociaciones en materia de armonización jurídica regional. La UE ha otorgado gran importancia política a fomentar en Centroamérica una imitación de su propio modelo de gobernanza comunitaria, fundada en su pasado de Unión Aduanera, como Comunidad Económica Europea. Esta prioridad se reflejó, a nivel regional, en condicionamientos en la negociación movimiento conducentes a la armonización jurídica regional en áreas temáticas como propiedad intelectual y servicios, temas ajenos a la integración centroamericana. Este impacto de armonización jurídica centroamericana, gestada de previo por la negociación con los Estados Unidos, rinde frutos después de una segunda y posterior negociación regional con la Unión Europea.

Otro aspecto poco estudiado del ACCUE está vinculado a una oferta exportable altamente diversificada y en alguna medida a un impacto sociológico importante, ya que la presencia significativa de PYMES es mayor que con otros tratados. Aunque no se han hecho diagnósticos más actualizados, muestra de la poca importancia institucional de los impactos sociológicos de los tratados, como señalado supra, la academia70 había mostrado que en 2006, antes de las negociaciones del AACUE, y en 2010, a su cierre, con 13% de sus exportaciones, el mercado comunitario representaba el tercer destino de los productos de las pequeñas y medianas empresas de Costa Rica

TLC con China: El TLC con China se visualizó, desde su gestación, como nuestra puerta a Asia, lo que lo posiciona como relevante desde el ángulo geopolítico, pero su principal ventaja histórico-comercial es su potencial de crecimiento. Mientras en otros mercados hemos llegado a la frontera de su techo, en China, con su gigantesca, creciente y afluente demanda, estamos apenas comenzando a comenzando a comprender las enormes transformaciones nacionales que necesitamos alcanzar para poder realmente aprovechar sus oportunidades.

Ese TLC es un ejemplo de cómo el mero análisis cuantitativo y estático de una balanza comercial no llena los contenidos estratégicos que ofrece una visión cualitativa y dinámica de los impactos comerciales y que, de hecho, una balanza comercial deficitaria no se contradice con otros impactos positivos como los esfuerzos que demanda, por ejemplo, adaptarnos a ese mercado con diversificación de la oferta exportable.

El TLC con China muestra un marcado déficit comercial donde moderadas exportaciones tienen como contrapartida masivas importaciones. El desequilibrio entre exportaciones e importaciones no es necesariamente un elemento negativo, como acertadamente lo explica Francisco Monge, director general de comercio exterior costarricense.

… el desbalance entre exportaciones e importaciones no puede verse desde una perspectiva simple, dado que por un lado, muchas de las importaciones son bienes finales de consumo que el país no produce, y por otro, otros bienes son insumos relevantes para la propia producción endógena costarricense. Efectivamente, en su primera década, entre las importaciones más relevantes que recibió el país desde China se encuentran celulares, computadoras portátiles, pantallas de televisión, automóviles, llantas, en fin, productos no producidos domésticamente, que complementan nuestra economía. Otros productos son insumos como el caso de los productos laminados de hierro o acero, que se incorporan a los procesos productivos costarricenses.71

Por otra parte, en sus diez años de vigencia, Costa Rica se ha visto emulada y ha logrado una notable diversificación de su oferta exportable72 a un lejano destino caracterizado, además, por desafíos logísticos.

No obstante esa observación, es preciso notar que la visión que por serendipia nos llevó a relaciones diplomáticas y comerciales no tuvo, tal vez por eso mismo, una continuidad de políticas públicas correspondientes a la adecuación dinámica de las oportunidades que nos abría. En el caso de China se comprueba, tal vez más que con otros socios, que la abundancia de políticas públicas destinadas al aprovechamiento del comercio no se ha correspondido con esfuerzos nacionales semejantes para equilibrar social y políticamente sus impactos. Este descuido, imperdonable a estas alturas de los desenvolvimientos del “malestar de la globalización”73 en diversos escenarios internacionales, es una tarea pendiente de la clase política costarricense de la que dependerá nuestra cohesión social y, con ella, la sostenibilidad política de nuestro modelo de convivencia.

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  1. 6 Ramón Padilla y Jennifer Alvarado. Desempeño Exportador y Heterogeneidad Estructural en Costa Rica, (San José: Programa Estado de la Nación, 2014).

  1. 7 Velia Govaere Vicarioli, La paradoja de Costa Rica (1984-2018): Éxito exportador y heterogeneidad estructural.

  1. 8 Joseph E. Stiglitz, El malestar de la globalización revisitado: la antiglobalización en la era de Trump, (Madrid: Taurus, 2002), https://www.google.co.cr/books/edition/El_malestar_en_la_globalizaci%C3%B3n/w9H2vFtNenIC?hl=es&gbpv=1&printsec=frontcover

  1. 9 Velia Govaere Vicarioli, Introducción al Derecho Comercial Internacional (San José: EUNED, 2012) 244 – 246.

  1. 10 María Flórez-Estrada Pimentel, ¿De qué se habla en la academia cuando se dice “neoliberalismo”? Reflexiones sobre un concepto (San José: Revista de Ciencias Sociales, UCR, 2022), https://revistacienciassociales.ucr.ac.cr/html/03-Florez-Estrada173/03-Florez-Estrada173.html

  1. 11 Velia Govaere Vicarioli, Política comercial de la Administración Arias (2006-2010) un ciclo paradigmático que se cierra, ed. por Francisco Antonio Pacheco (San José: Editorial Jade, 2015) 344-345.

  1. 12 Ministerio de Comercio Exterior. 2023. Informe Anual de Labores Mayo 2022-Abril 2023. Acceso el 14 de agosto 2023, https://www.comex.go.cr/media/9777/informe-de-labores-2022-2023-asamblea-legislativa-final.pdf

  1. 13 Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Cadenas globales de valor y diversificación de exportaciones: el caso de Costa Rica (Santiago de Chile: Editorial de Organización de las Naciones Unidas, 2014), p. 9, https://www.cepal.org/es/publicaciones/36719-cadenas-globales-valor-diversificacion-exportaciones-caso-costa-rica-asistencia

  1. 14 Ministerio de Comercio Exterior, Informe de Gestión 2020-2021., p. 25. Acceso el 14 de agosto de 2023, https://www.comex.go.cr/media/8727/informe-de-gesti%C3%B3n-2020-2021.pdf

  1. 15 Ministerio de Comercio Exterior. Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos: Documento Explicativo (San José: COMEX, 2004).

  1. 16 Velia Govaere Vicarioli, Hegemonía de un modelo contradictorio en Costa Rica: Procesos e impactos discordantes de los TLC, https://www.amazon.com/-/es/Velia-Govaere-Vicarioli/dp/B08B7KJB5Q

  1. 17 Ministerio de Comercio Exterior. Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos: Documento Explicativo.

  1. 18 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023), acceso el 18 de agosto 2013, https://www.comex.go.cr/media/9777/informe-de-labores-2022-2023-asamblea-legislativa-final.pdf

  1. 19 Banco Mundial, Costa Rica five years after CAFTA-DR: A focus on selected areas. (Banco Mundial: Washington DC, 2013), p. 7, acceso el 18 de agosto del 2023, http://www.sice.oas.org/TPD/USA_CAFTA/Studies/WBStudy_2013_s.pdf

  1. 20 Banco Mundial, Costa Rica five years after CAFTA-DR: A focus on selected areas.

  1. 21 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023), acceso el 18 de agosto del 2023, https://www.comex.go.cr/media/9777/informe-de-labores-2022-2023-asamblea-legislativa-final.pdf

  1. 22 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023), p. 23.

  1. 23 Ministerio de Comercio Exterior. Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos: Documento Explicativo, (San José: COMEX, 2004).

  1. 24 Patricia Rodríguez Holkemeyer, Reflexiones sobre el TLC EU-CA en torno a los temas que requieren cambios legislativos y regulatorios, en Ensayos Temáticos sobre el TLC República Dominicana-Centroamérica-República Dominicana, ed. por Velia Govaere y Fernando Ocampo (San José, EUNED, 2005). 325-350.

  1. 25 Federico De Ford y Susana Vázquez, “Derechos de Propiedad Intelectual en el TLC”, en Estudios Jurídicos sobre el TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos, editado por Anabel González (San José: Imprenta Lil, 2005)

  1. 26 De esto no existen referencias bibliográficas, por ser parte de las discusiones internas. Pero, la autora puede afirmarlo por haber sido participado en el equipo institucional que manejó la agenda de implementación del DR-CAFTA en COMEX (2006) y participó personalmente en las negociaciones de estas leyes y decretos.

  1. 27 Superintendencia de Seguros. (2015). Memoria Institucional 2015. Acceso el 23 de octubre del 2023, http://www.sugese.fi.cr/publicaciones/memoria%20institucional/Memoria_2015.pdf

  1. 28 Banco Mundial, Costa Rica five years after CAFTA-DR: A focus on selected areas. P. 51.

  1. 29 Superintendencia de Seguros. (2015). Memoria Institucional 2015. P. 11. Acceso el 27 de octubre del 2023, http://www.sugese.fi.cr/publicaciones/memoria%20institucional/Memoria_2015.pdf

  1. 30 Velia Govaere Vicarioli. A las vísperas de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (San José: Editorial EUNED, 2009).

  1. 31 Velia Govaere Vicarioli. A las vísperas de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.

  1. 32 Estas preocupaciones no se consignan en estudios de la materia, pero la autora lo testimonia por haber estado presente en las negociación de Centroamérica con la Unión Europea, en “cuarto adjunto” o sea representando los intereses del sector productivo.

  1. 33 Velia Govaere Vicarioli. A las vísperas de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.

  1. 34 Ministerio de Comercio Exterior (2012). Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea-Pilar Comercial-Documento Explicativo. http://www.comex.go.cr/tratados/vigentes/aacue/Documento%20Explicativo%20final%20(19-07-12).pdf

  1. 35 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 36 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 37 Velia Govaere Vicarioli. A las vísperas de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.

  1. 38 Promotora de Comercio Exterior. Estadísticas de Comercio Exterior del 2015. http://procomer.com/downloads/estudios/estudio_estadistico_2016/Introduccion.pdf

  1. 39 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 40 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 41 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023). P. 45.

  1. 42 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023). P. 45.

  1. 43 Velia Govaere Vicarioli. A las vísperas de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.

  1. 44 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 45 Ministerio de Comercio Exterior. Informe de Gestión 2020-2021. Acceso el 12 de noviembre del 2023, https://www.comex.go.cr/media/8727/informe-de-gesti%C3%B3n-2020-2021.pdf

  1. 46 Ministerio de Comercio Exterior. Informe de Gestión 2020-2021 y Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 47 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2015-abril 2016). http://www.comex.go.cr/acerca_comex/Informe%20de%20Labores%202015-2016.pdf

  1. 48 Promotora de Comercio Exterior. (2015). Estadísticas de Comercio Exterior del 2014. Acceso el 13 de diciembre del 2023, http://www.procomer.com/uploads/downloads/anuario-estadistico-2014.pdf

  1. 49 Ministerio de Comercio Exterior (2012). Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea-Pilar Comercial-Documento Explicativo. Acceso el 17 de diciembre del 2023, http://www.comex.go.cr/tratados/vigentes/aacue/Documento%20Explicativo%20final%20(19-07-12).pdf

  1. 50 Promotora de Comercio Exterior. (2015). Estadísticas de Comercio Exterior del 2014.

  1. 51 Velia Govaere Vicarioli, «Retos y Oportunidades de las pymes costarricenses frente a un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea». En Estado Nacional de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas Formales editado por Lizette Brenes y Velia Govaere. (San José: Editorial EUNED, 2010) y Velia Govaere Vicarioli, Pymes exportadoras. Acceso el 13 de diciembre del 2023, http://www.uned.ac.cr/ocex/images/stories/boletines/boletin-3-2013/Estado_de_Exportadoras_MIPYMES_2012.pdf

  1. 52 Anabel González, “Los tratados de libre comercio en el ordenamiento jurídico costarricense”, en Estudios Jurídicos sobre el TLC entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos, editado por Anabel González (San José: Imprenta Lil, 2005), 1-35

  1. 53 Observatorio de Comercio Exterior. Cápsula No. 2-2021. Acceso el 13 de diciembre del 2023, https://www.uned.ac.cr/ocex/index.php/capsulas/647-abriendo-las-puertas-a-asia-10-anos-del-tlc-con-china

  1. 54 Velia Govaere Vicarioli, Política comercial de la Administración Arias (2006-2010) un ciclo paradigmático que se cierra.

  1. 55 Ministerio de Comercio Exterior. (2012). Tratado de Libre Comercio entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular China. Acceso el 13 de diciembre del 2023, https://www.comex.go.cr/tratados/china/

  1. 56 Sergio Rivero, “China como nuevo socio comercial de Centroamérica”, en Diplomacia Económica de China en América Latina y el Caribe, editado por Josette Altmann-Borbón y Sergio Rivero (San José: PDigital, 2023).

  1. 57 Velia Govaere Vicarioli, Política comercial de la Administración Arias (2006-2010) un ciclo paradigmático que se cierra.

  1. 58 Observatorio de Comercio Exterior. Videoconferencia: Abriendo las puertas a Asia: 10 años del TLC con China, https://www.uned.ac.cr/ocex/index.php/eventos/2021/657-evento-abriendo-las-puertas-a-asia-10-anos-del-tlc-con-china

  1. 59 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 60 A diferencia de la negociación del TLC con Estados Unidos, la preocupación del sector productivo costarricense no se concentró, en el caso de China, en el sector agropecuario, sino en el sector industrial. Durante la negociación del TLC con China, la autora, entonces viceministra de Economía, Industria y Comercio tuvo a su cargo atender las preocupaciones de los diversos segmentos industriales costarricenses ante una inminente baja arancelaria.

  1. 61 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 62 Ministerio de Comercio Exterior. Informe de Gestión 2020-2021.

  1. 63 Cristina Mora (encargada Asia, Ministerio de Comercio Exterior), correo electrónico al autor, 5 de mayo de 2024.

  1. 64 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 65 Ministerio de Comercio Exterior. Informe de Gestión 2020-2021, P. 52.

  1. 66 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 67 Ministerio de Comercio Exterior, Informe Anual de Labores (mayo 2022-abril 2023).

  1. 68 Velia Govaere Vicarioli, Hegemonía de un modelo contradictorio en Costa Rica: Procesos e impactos discordantes de los TLC

  1. 69 Patricia Rodríguez Holkemeyer, Reflexiones sobre el TLC EU-CA en torno a los temas que requieren cambios legislativos y regulatorios

  1. 70 Se debe al esfuerzo del Observatorio de PYMES y el Observatorio de Comercio Exterior de la UNED la recolección y el procesamiento de los únicos datos existentes en esta materia, en sus dos Diagnósticos Nacionales de las MIPYMES.

  1. 71 Francisco Monge, en Observatorio de Comercio Exterior. Videoconferencia: Abriendo las puertas a Asia: 10 años del TLC con China, https://www.uned.ac.cr/ocex/index.php/eventos/2021/657-evento-abriendo-las-puertas-a-asia-10-anos-del-tlc-con-china

  1. 72 Cristina Mora (encargada Asia, Ministerio de Comercio Exterior), correo electrónico al autor, 5 de mayo de 2024.

  1. 73 Joseph E. Stiglitz, El malestar de la globalización revisitado: la antiglobalización en la era de Trump