1. INTRODUCCIÓN

El análisis de la evolución del rol estatal y su expresión a través de empresas públicas han concitado especial atención en las últimas décadas. Entre otros aspectos, se ha abordado su trayectoria tanto a nivel internacional como en regiones o países específicos, a partir de considerar cuestiones como el rol que desempeñan en la actualidad² y la incidencia estatal en los procesos de desarrollo³.

El reposicionamiento de estos tópicos tuvo lugar luego del retroceso de las empresas públicas hacia fines del siglo XX, ligado al proceso de reformas de mercado y sus ramificaciones en la cuestión de la reforma del Estado, con fuerte impacto en América Latina en la década de 1990⁴. En general, las reformas se apoyaron en una serie de principios orientadores que implicaron el avance de políticas de desregulación, liberalización y privatización⁵. Argentina no fue ajena a este proceso, pues durante estos años, la denominada primera fase de la reforma del Estado ubicó el énfasis en la limitación del tamaño y grado de la intervención estatal como respuesta a la crisis fiscal mediante la implementación de un programa de ajuste estructural como forma de alcanzar la estabilidad macroeconómica⁶.

En torno a las empresas públicas argentinas —que habían tenido su auge hasta mediados de la década de 1970—, la orientación general de la década de los noventa tendió a su enajenación en favor del sector privado como forma privilegiada de resolución de las ineficiencias existentes, llevando a cabo un amplio programa de privatizaciones⁷. La masividad del programa resultó distintiva del proceso, sin desconocer la existencia de previos de avances privatizadores, así como de desregulación y liberalización económica, particularmente durante la última dictadura militar (1976-1983)⁸.

En el caso del nivel subnacional, señalan Esteso y Cao⁹ que la reforma de las administraciones provinciales tuvo como principales impulsores al propio Estado nacional y a los organismos internacionales de crédito. El objetivo principal perseguido en el corto plazo apuntó a que los desequilibrios provinciales no afectaran el programa macroeconómico general; y, en el largo plazo, se pretendió asegurar las oportunidades de negocios a nivel regional y mejorar los servicios prestados por el Estado.

Adicionalmente, parte de la reforma estatal a nivel subnacional abordó el impulso a la privatización de empresas públicas, si bien el sector público empresarial provincial había tenido un desarrollo limitado a ciertos sectores o ya había sido objeto de transferencia al sector privado o liquidación¹⁰. Casos relevantes son la enajenación de un conjunto de bancos públicos provinciales, especialmente luego de la crisis financiera del “efecto tequila” de 1994¹¹; y, en varias jurisdicciones, la concesión al sector privado de los servicios públicos de energía eléctrica o de agua y saneamiento¹².

En paralelo, una característica adicional de la reforma argentina fue el impulso a la descentralización administrativa mediante la transferencia desde la jurisdicción nacional a las provinciales de una serie de funciones y servicios¹³ . Si bien, la distribución cambiante de funciones entre el Estado nacional y las provincias es uno de los tópicos persistentes en el análisis del federalismo en Argentina¹⁴, el proceso reformista le imprimió un aspecto particular en tanto supuso la decisión del Estado nacional de desentenderse de determinados sistemas y áreas de actuación.

Cao y Vaca¹⁵ destacan la relevancia de la profundización de la descentralización de los sistemas de educación y salud; así como se incrementó el peso de las provincias —y de los municipios, en algunas áreas— en la implementación de las políticas sociales, de vivienda y de infraestructura, entre otras. En cualquier caso, los autores señalan los objetivos planteados por las políticas de descentralización no fueron alcanzados: en particular, en el plano administrativo, los estados provinciales no siempre estuvieron en condiciones óptimas para gestionar las nuevas funciones, desvirtuando la posibilidad de lograr mayores grados de eficiencia y eficacia en la relación con la ciudadanía que la descentralización pretendía lograr.

Además, al analizar los resultados de la reforma, Oszlak¹⁶ destaca que el Estado nacional, efectivamente, contrajo su aparato y su personal, por ejemplo, al desligarse de su aparato productivo mediante la privatización de sus empresas y de la prestación de diversos servicios mediante la descentralización. Sin embargo, a nivel provincial, el proceso no siempre fue lineal: si bien, se retomaron algunos aspectos de la reforma, igualmente incrementaron su aparato y dotación al asumir la gestión de los servicios descentralizados. Además, se estableció una relación entre el Estado nacional y las provincias en la que estas últimas incrementaron su autonomía en términos políticos, pero siguieron subordinadas al primero en términos financieros.

Estas transformaciones ocasionalmente han sido consideradas en conjunto con los cambios del sector público empresarial a nivel provincial y su incidencia en su situación actual. En un trabajo previo¹⁷, se ha señalado que alrededor del 64 % de las empresas públicas provinciales existentes hacia 2022 se originaron desde el comienzo del siglo XXI. Asimismo, se ha sugerido abordar su evolución considerando: a) las transformaciones a nivel nacional del rol estatal, que enmarcó la expansión relativa de las empresas públicas nacionales en las últimas décadas¹⁸; y b) los cambios del federalismo argentino desde el último cuarto del siglo XX, expresados, por ejemplo, en las atribuciones otorgadas a las provincias en el nuevo texto constitucional de 1994¹⁹.

En este marco, el objetivo de este trabajo es analizar la incidencia de la reforma del Estado a nivel federal y las políticas de descentralización durante la década de 1990 en la conformación actual en el sector público empresarial de nivel provincial en Argentina. Con este fin, se presenta un estudio de caso del sector público empresarial de la provincia de Río Negro. La perspectiva propuesta supone abordarlo con la intención de identificar posibles incidencias en su conformación actual producidas por los cambios estatales y las políticas de descentralización de finales del siglo XX. Asimismo, se pretende aportar a una perspectiva con mayor alcance que busca identificar las maneras en que las relaciones interjurisdiccionales inciden en la conformación, características y tendencias que asume, en épocas recientes, el sector público empresarial de los estados subnacionales en el marco del federalismo en Argentina.

Se trata, en definitiva, de ampliar el conocimiento sobre la conformación particular de un conjunto de organizaciones ligadas al sector público con características distintivas respecto al sector privado, como base de la comprensión de sus formas de funcionamiento y posibles impactos en la sociedad. Como se ha señalado desde diversas perspectivas²⁰, la diferenciación entre las organizaciones públicas y privadas —así como sus posibles solapamientos— resulta fundamental al momento de reflexionar, desde las disciplinas administrativas, en torno a su devenir histórico, su realidad actual y sus vías de reforma. En particular, la gestión de las empresas públicas y su derrotero histórico emerge como un campo relevante a ser considerado en cuanto a sus manifestaciones concretas²¹.

El trabajo está organizado de la siguiente manera. Después de esta introducción, se explicita el abordaje metodológico adoptado para el estudio de caso propuesto y los criterios de su selección. Luego, se exponen los antecedentes y la caracterización general del sector público empresarial rionegrino; seguido de una periodización de los orígenes de las entidades que lo componen hacia 2022, puntualizando el análisis en la identificación de los factores que incidieron en sus orígenes, con énfasis en el período de auge de las políticas de reforma estatal y descentralización. Posterior a ellos, se presenta la discusión de los resultados, vinculados con la literatura sobre el tema. Finalmente, se presentan las conclusiones, remarcando posibles interpretaciones que permitan profundizar en la comprensión actual del sector de las empresas públicas subnacionales en Argentina.

2. ABORDAJE METODOLÓGICO Y FUENTES

Este artículo se encuadra en una estrategia metodológica basada en el estudio de un caso específico con eje en el sector público empresarial de la provincia de Río Negro, a partir de técnicas de investigación y fuentes diversas con vistas a consolidar una triangulación metodológica. Así, se desarrolló un abordaje en detalle del fenómeno para explorar la configuración del caso particular y, eventualmente, identificar características más generales también en otros casos similares²². En particular, se buscó examinar la incidencia de las reformas estatales y las políticas de descentralización de la década de 1990 en la conformación actual del sector público empresarial rionegrino, en el marco más general del estudio de la actividad empresarial a nivel subnacional en Argentina. Asimismo, incluso cuando el énfasis se centra en las entidades originadas en esos años, se consideraron las etapas previa y, posteriormente, como forma de enmarcar y extender las posibles interpretaciones dentro de una mirada que considere la variación temporal²³.

El enfoque propuesto se emparenta en algunos aspectos con el abordaje de seguimiento de procesos: en perspectiva, esta aproximación puede ayudar a establecer las variables que intervienen en este caso específico, así como las implicaciones que deberían darse en un caso si la explicación concreta propuesta aquí resulta adecuada²⁴. Sin embargo, más allá de esta perspectiva de largo alcance, lo que se pretende es alcanzar una explicación que, de mínima, contribuya a la comprensión de este caso específico —en línea al tercer tipo de enfoque de seguimiento de procesos señalado por Beach y Perdersen²⁵—.

La estrategia de selección del caso se realizó en función del escenario planteado en Yañez²⁶, escogiendo entre las jurisdicciones que presentaban entidades surgidas durante el período de auge de las reformas estatales en Argentina. Particularmente, el sector público empresarial de Río Negro se encuentra de manera leve por encima del promedio en términos de unidades empresariales por jurisdicción, abarcando cierta diversidad entre las actividades que desarrolla. Se consideró, asimismo, que puede configurarse como un caso crítico —en términos de Flyvbjerg²⁷—, a partir de cuyo estudio particular se pueden extender deducciones más generales.

La hipótesis de trabajo se apoya en la idea de que el proceso de reforma del Estado incidió en la conformación actual del sector público empresarial de la provincia de Río Negro, en particular a partir de las medidas de descentralización. En este sentido, se buscó dar respuesta al interrogante de qué manera, en qué medida y en qué áreas del sector público empresarial rionegrino actual ejerció influencia aquel proceso.

Las fuentes utilizadas fueron tanto de tipo primario como secundario. Se relevaron especialmente las normativas de nivel provincial que formalizaron la creación de las entidades identificadas, además de otras normas nacionales y provinciales vinculadas con el proceso de reforma estatal. Además, se apeló a otros informes y documentos oficiales, así como a un relevamiento de los sitios web de las empresas relevadas. También, de manera complementaria se realizaron cuatro entrevistas semiestructuradas en profundidad a directivos/as de empresas públicas rionegrinas y funcionarias/os de la administración provincial involucrados en la gestión del sector con el fin de contextualizar el conocimiento del fenómeno.

3. EL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL DE LA PROVINCIA DE RÍO NEGRO

Río Negro es una de las 24 jurisdicciones subnacionales de segundo nivel de la Argentina, ubicada en el norte de la región patagónica. En su clasificación de las provincias argentinas, Cao y Vaca²⁸ la incluyen, inicialmente, entre las jurisdicciones de la denominada “área despoblada”, caracterizada por haber sido objeto de políticas de poblamiento del territorio mediante el desarrollo de infraestructura y de fomento industrial. Asimismo, tras las transformaciones resultantes de las políticas de ajuste estructural, los autores la identifican como parte de las “provincias periféricas intermedias”, caracterizadas por tener algunos sectores dinámicos en términos de inversiones, pero con alcance limitado.

En esta misma línea, Tagliani²⁹ identifica tres etapas del desarrollo económico de Río Negro desde su constitución como provincia en 1955: a) 1957-1974, correspondiente al régimen desarrollista a nivel nacional, presentó la ramificación de la actividad frutihortícola y el turismo, en paralelo a la emergencia de nuevos proyectos de desarrollo impulsados por el Estado en la industria, la agricultura de bajo riego, la minería, la energía y del sector portuario; b) 1975-2001, que coincide con la consolidación paulatina del mercado como eje articulador de la economía, la tendencia a la concentración y especialización de la actividad agroindustrial y la crisis de los proyectos promovidos por el Estado; y c) 2002-2010, identificado con el régimen industrialista de la posconvertibilidad, en el que se retoma el crecimiento de ciertas aglomeraciones económicas, con un impacto limitado.

Incluso cuando excede los términos de este trabajo, vale la pena destacar que, en términos político-institucionales, la provincia ha presentado una larga supremacía en términos electorales de la Unión Cívica Radical (UCR) desde el retorno a los ciclos electorales en 1983 y hasta 2011³⁰. Particularmente, en lo que respecta al período de profundización de la reforma del Estado en los años noventa, se trató de una de las jurisdicciones que inicialmente se posicionó como opositora al gobierno central —encabezado por el Partido Justicialista—; lo que no impidió que concurriese con este en varios de sus principios y políticas, especialmente en la segunda mitad de la década y en el marco de la crisis fiscal que atravesó la provincia en esos años³¹.

En este escenario de mediano plazo, desde la administración provincial se apeló, alternativamente y en diferentes coyunturas, a la privatización y a la creación de empresas públicas. De esos movimientos contradictorios se derivan los antecedentes del conjunto de entidades empresariales hoy existentes en el ámbito de la administración provincial.

3.1. CONFORMACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL RIONEGRINO EN 2022

En la actualidad, la organización de la administración rionegrina se expresa en lo normado en 2021 por la ley provincial N.º 5537 de los Ministerios y las Secretarías de Estado de la Provincia de Río Negro (modificada por la ley N.º 5630 de 2023). Allí se explicitan las entidades empresariales asumidas por la propia provincia como parte del sector público. Sobre esta base, el panorama actual de las empresas públicas rionegrinas presenta un conjunto heterogéneo de 16 entidades surgidas desde el último cuarto del siglo XX (Tabla 1)³².

Las actividades que desarrollan las empresas públicas rionegrinas son diversas, aunque tienen una preminencia relativa las del área de energía y minería, con poco más del 30 % del total. El resto abarca, principalmente, la prestación de distintos servicios —como la distribución de agua, telecomunicaciones y seguros— y la explotación de recursos naturales. En general, estas áreas son similares a las que tienen presencia las empresas públicas a nivel regional e internacional³⁴.

3.2. Etapas en la conformación del sector público empresarial rionegrino de 2022

Si se considera el año de origen de las empresas públicas rionegrinas actualmente existentes, es posible esbozar una periodización según los momentos en que se originaron (Figura 1).

Figura 1. Períodos de creación de las empresas públicas rionegrinas de 2022

Fuente: Elaboración propia.

Así, se consideran a continuación tres etapas a según los años de creación de las empresas relevadas: una previa, de 1976 a 1990, en los prolegómenos de la reforma del Estado en Argentina; otra, de 1991 a 2000, que comprende su desarrollo y auge; y la última etapa, de 2001 a 2022, que abarca los años posteriores al impulso reformista.

3.2.1. 1976 a 1990: consolidación de la administración provincial

El primer período se corresponde con el comienzo del declive del Estado empresario a nivel nacional a partir de las políticas iniciadas durante la última dictadura militar. En cualquier caso, en el origen de las entidades rionegrinas actuales surgidas en este período se presentan como preponderantes factores heterogéneos.

Por un lado, INVAP, fundada en 1976 (decreto N.º 546/76), es una empresa de tecnología —con participación en áreas como la nuclear y satelital, entre otras—, impulsada inicialmente por un conjunto de integrantes de instituciones científicas con sede en la ciudad rionegrina de Bariloche. Desde su creación y hasta la actualidad, participa en su gestión el Estado nacional a través de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), aunque la totalidad de su propiedad formal pertenece a la provincia. Se trata de una entidad que goza de cierto nivel de autonomía respecto a la administración rionegrina y que tiene a su principal cliente en el Estado nacional —además de ¬participar en proyectos de exportación de bienes tecnológicos complejos—³⁵.

Por otro lado, las empresas creadas durante la década de 1980 aparecen como instrumentos que apuntan a llevar adelante un conjunto de actividades de la administración provincial. Primero, ALTEC se crea en 1985 (decreto N.º 45/85, ratificada por ley N.º 2037) con el fin de desarrollar sistemas informáticos en apoyo al sector público. Segundo, la creación de EMFORSA en 1985 (ley N°2022) tuvo como objetivo la gestión de recursos forestales y tierras propiedad del gobierno provincial. Tercero, también en 1985 (ley N.º 1952), la instauración de RTRN supuso la creación de una entidad específica que diera continuidad a la prestación preexistente de los servicios de radiodifusión públicos. Cuarto, Horizontes Seguros, desde 1987, emergió como el instrumento de la provincia para intervenir en la actividad aseguradora, tanto a la propia administración como a terceros.

Respecto a este último caso, vale destacar que, previamente, en 1973, se había creado el Instituto Autárquico Provincial del Seguro de Río Negro (IAPS), mediante las leyes 862, 1207 y 1845. Sin embargo, no logró la autorización de los organismos nacionales del sector para iniciar su actividad. En 1987, el IAPS decidió, mediante su resolución N.º 32, la compra del 99 % de las acciones de la empresa Horizonte Compañía de Seguros SA, que ya contaba con las autorizaciones correspondientes.

Entre las entidades empresariales creadas durante esos años por la provincia que no existen en la actualidad, se destaca la creación de Servicios Aéreos Patagónicos SE (SAPSE) en 1988 por ley N.º 2264. Por su medio se buscaba participar en el mercado aerocomercial con eje en la atención de las necesidades de la población local, en su conexión interna y con el resto del país.

3.2.2. 1991 a 2000: reforma del Estado y descentralización

El segundo período identificado comprende desde 1991 a 2000, en coincidencia con el auge de la reforma del Estado a nivel nacional, presenta la mayor incorporación de entidades empresariales al ámbito de la administración provincial entre las actualmente existentes. Esto no implica la inexistencia de privatizaciones de empresas rionegrinas: por el contrario, es posible mencionar algunos casos emblemáticos. Aquí se cuenta la venta de SAPSE en 1998; en 1996, la concesión del servicio eléctrico a cargo de la estatal Energía Rionegrina SE (ERSE); y, en 1997, la enajenación del por entonces Banco de la Provincia de Río Negro, luego Banco de Río Negro SA y, tras la privatización, actualmente Banco Patagonia SA. Estas medidas —entre otras, como la concesión del puerto de San Antonio Este y, en general, el ajuste de las cuentas fiscales— fueron incentivadas especialmente por la grave crisis económica y social de mediados de la década de 1990 en la provincia y las condicionalidades derivadas de las negociaciones con el Estado nacional y los organismos internacionales^{36 37}.

En cuanto a la expansión del sector de las empresas públicas provinciales, se destaca, en primer lugar, un conjunto de empresas originadas en la descentralización de entidades y funciones desde la administración nacional, lo que supuso la transferencia de establecimientos y bienes a la administración provincial.

HIPARSA surge en 1993 (decreto N.º 4/1993 y ley N.º 2651) a partir de la transferencia desde el ámbito nacional de los activos pertenecientes a la empresa Hierro Patagónico de Sierra Grande Sociedad Anónima Minera (HIPASAM), surgida en 1969 para el establecimiento de un complejo minero que abasteciera al sector siderúrgico y aportara al desarrollo de la región³⁸. Inicialmente, estos activos fueron cedidos en comodato —ratificado por la ley provincial N.º 2605— con el compromiso de la primera de proceder a la privatización total o parcial del establecimiento minero; luego, se creó HIPARSA con el fin de gestionar los bienes recibidos. Desde entonces, HIPARSA, más que a su actividad original, se ha dedicado especialmente a la venta de tierras, en el marco del proceso de liquidación en curso.

De manera similar, Transcomahue SA se creó en 1997 (decreto N.º 619/97) con el fin de asumir la prestación del servicio de transporte de energía eléctrica de media y alta tensión en la región que había sido desarrollado en las décadas previas bajo control del Estado nacional mediante un conjunto de empresas públicas³⁹. Primero, la cesión, concretada en 1993, se realizó a la empresa estatal provincial Energía Río Negro SE (ERSE), desde 1995 transformada en Energía Río Negro SA (ERSA). Sin embargo, tras el proceso de concesión del servicio de distribución eléctrica al sector privado y la liquidación de ERSA, la provincia crea Transcomahue SA, quien asume la tarea mencionada.

Por su parte, Tren Patagónico SA tiene su origen en 1993 (ley N.º 2781) con el fin de gestionar el servicio de la línea ferroviaria de carga y pasajeros que une las localidades de Viedma y Bariloche en el territorio provincial. Ese servicio había estado a cargo de la empresa pública nacional Ferrocarriles Argentinos. No obstante, con el desarrollo del proceso de concesión de sus servicios y su posterior disolución, se habilitó la transferencia a las jurisdicciones provinciales de aquellos ramales destinados a la paralización⁴⁰. Así, a partir de la decisión de provincializar ese servicio —según convenio aprobado por decreto provincial N.º 2/1993, ratificado por la ley provincial N.º 2598—, se procedió a instituir una entidad con formato empresarial que viabilizara la gestión del servicio. Inicialmente denominada Servicio Ferroviario Patagónico (SEFEPA), luego renombrada Tren Patagónico, tal como se le conoce actualmente.

Con algunas particularidades, la creación de ARSE y —unos años después— ARSA también se vieron influenciadas por el contexto de los cambios estatales a nivel nacional⁴¹. El antecedente principal remite a la decisión tomada por el gobierno de la dictadura militar de transferir a las provincias los servicios prestados por las empresas Obras Sanitarias de la Nación —dedicada a la distribución de agua potable y saneamiento— y Agua y Energía Eléctrica —con funciones en la gestión de sistemas de riego y generación y transporte de energía eléctrica—. Desde 1981, el Departamento Provincial de Aguas (DPA) asumió paulatinamente el servicio de agua y saneamiento⁴². Posterior a esto, con el inicio del proceso de reforma estatal de la siguiente década, se procedió a descentralizar hacia el ámbito provincial, en el período 1990-1992, la gestión de un conjunto de centrales hidroeléctricas menores y la administración de los servicios de riego, también asumida por el DPA. Luego de una serie de estadios transitorios, se decidió reorganizar la prestación de los servicios prestados por el DPA mediante la creación de ARSE en 1997 (ley N.º 3184) —que, eventualmente, asumió la gestión de los servicios de riego y, desde los años 2000, de las centrales hidroeléctricas— y de ARSA en el año 1999 (ley N.º 3309) —encargada del servicio de agua y saneamiento en 42 localidades y 32 parajes de la provincia—.

En segundo lugar, el resto de las empresas creadas en la década de 1990 tuvieron algún tipo de vinculación con cambios políticos y normativos sucedidos a nivel nacional con impacto en el nivel de las administraciones subnacionales.

El caso de EDHIPSA emerge entre las modificaciones normativas que tendieron a asegurar las potestades de las provincias en la explotación de los recursos hidrocarburíferos existentes en su territorio⁴³. La reforma de la Constitución Nacional de 1994 sancionó el dominio de los estados provinciales sobre los recursos naturales. Así, la creación de EDHIPSA en 1995 (ley N.º 2883) expresó la intención del gobierno provincial de contar con un instrumento específico para intervenir, regular y/o participar en la explotación de los hidrocarburos de su dominio, bajo los nuevos marcos legales existentes.

El contexto de la creación de RNF en 1997 (ley N.º 3134), por su parte, estuvo influenciado por la sanción de la ley nacional N.º 24.441 de 1994 que reglamentó la figura de los fideicomisos. Este instrumento supuso una novedad para la administración de fondos y para el apoyo e instrumentalización de políticas públicas que, por sus características, precisaban flexibilizar y agilizar su gestión.

Además, INVAP Ingeniería surge en 1991, como subsidiaria de INVAP SE, en el marco de la diversificación de sus actividades y áreas de negocios. Así, INVAP Ingeniería se configuró como un instrumento de su controlante para el ofrecimiento de servicios de ingeniería en sectores como el de la explotación petrolera, entre otros.

También, en estos años se crearon entidades que no existen como tales en la actualidad. Primero, en 1993 se creó la Caja Solidaria de Ayuda Rionegrina para la Construcción SE (CASASE), por ley provincial N.º 2548, con el fin de participar en la construcción de soluciones habitacionales. Esta entidad fue renombrada como Viviendas Rionegrinas SE en 2003 y liquidada algunos años después. Segundo, en 1997 se creó Vial Rionegrina SE (VIARSE) por ley provincial N.º 3110, en un principio suplantando y luego traspasadas sus funciones de regreso a la Dirección de Vialidad Rionegrina en 2013 (ley provincial K N.º 4743).

3.2.3. 2001 a 2022: reformulación estatal y nuevos roles

El contexto del último período identificado estuvo caracterizado por la reformulación del rol estatal en los años posteriores a la crisis de 2001, que incluyó una mayor predisposición del Estado a participar de manera directa en el plano económico, incluso mediante empresas públicas. En el caso de Río Negro, esto se verifica solo parcialmente: si bien no persisten en la actualidad entidades empresariales originadas durante los años 2000, en la década siguiente sí se crearon algunas empresas con objetivos y marcos diferentes.

Primero, la creación de EMIRSA en 2012 (ley K N.º 4766) supuso la intención de concretar mediante una entidad empresarial la participación de la administración provincial en el sector minero, en un contexto de consolidación y desarrollo de las oportunidades de negocio de la actividad⁴⁴. Aunque fue creada en 2012, EMIRSA tuvo su primer presupuesto asignado en 2021, estando en proceso de culminación su inscripción legal hasta entonces.

Segundo, Eólica Rionegrina surge en 2015 formalmente como una empresa con participación accionaria de INVAP y Transcomahue. Esta iniciativa representó la intención de la administración provincial de intervenir en un sector dinámico en cuanto a inversiones y objeto de políticas de promoción de nivel federal, en el marco de las iniciativas ligadas a enfrentar la transición energética ⁴⁵.

Asimismo, PROFARSE implicó la institucionalización bajo un formato empresario de una política de producción pública de medicamentos de larga data. En 1988 se había instituido el Programa Zonal de Medicamentos (PROZOME), validado en 1993 por la ley provincial N.º 2530. Además, en 2015 (ley K N.º 5183) se crea PROFARSE, que asume la continuidad de la política de producción de medicamentos con la intención de dotarlo con herramientas de gestión más ágiles y modernas⁴⁶.

Adicionalmente, existió, a partir de su creación en 2018 por la ley K N.° 5323, Río Negro Compras SAU. Esta entidad tenía el fin de administrar un sistema de tarjeras de compras y/o crédito para los empleados estatales, pero fue desactivada al poco tiempo, en 2021.

4. La incidencia de las reformas estatales y las políticas de descentralización

A partir del recorrido realizado, resulta posible agrupar los orígenes de las empresas públicas rionegrinas existentes en la actualidad a partir del factor principal que incidió en su origen, en conjunto con su inscripción en la periodización propuesta (Tabla 2).

La clasificación expuesta supone la jerarquización del factor principal que influyó en el origen de las empresas públicas existentes en la actualidad, sin que esto implique desconocer otros factores intervinientes. Así, se definen como: a) de incidencia nacional el origen de las entidades que se derivan de políticas de descentralización desde el nivel central, o de cambios en los marcos normativos nacionales que se materializan en la transferencia de funciones hacia las unidades federativas; b) de iniciativa provincial, cuando existen centralmente razones de gestión o la instrumentalización de políticas mediante una empresa pública de parte de la administración provincial; y c) otros factores, cuando la incidencia de cuestiones o trayectorias particulares no permite atribuirles las categorías precedentes de manera unívoca.

En la primera categoría mencionada —incidencia nacional— se incorporan aquellas que fueron objeto de la descentralización de funciones y entidades desde el Estado nacional (HIPARSA, Tren Patagónico, Transcomahue, ARSE y ARSA), así como las que se crearon tras los cambios que consolidaron el rol de las provincias en la explotación de recursos naturales (EDHIPSA y EMIRSA). La segunda categoría —iniciativa provincial— incorpora las diferentes empresas que instrumentalizan ciertas funciones propias de la administración provincial (ALTEC, RTRN, EMFORSA, Horizonte, RNF, Eólica Rionegrina y PROFARSE). También, en la última categoría —otros— se incluyen INVAP y su subsidiaria INVAP Ingeniería, dado que su trayectoria particular —surgida de la iniciativa de ciertas instituciones científicas, con vinculaciones importantes con el Estado nacional, pero propiedad de la administración rionegrina— no permite atribuirle totalmente ninguna de las categorías previas.

Respecto a la última categoría, una mirada de mayor alcance habilita a agregar que una parte importante de las empresas con origen de iniciativa provincial, también han tenido y/o tienen vinculación con algún aspecto de políticas de nivel federal. Por ejemplo, así sucede en el caso INVAP, con participación en su creación del Estado nacional, quien, además, es su principal cliente; o en el de ALTEC, que amplió sus actividades en el área de las telecomunicaciones a partir de su participación en la implementación de políticas nacionales de conectividad.

En cualquier caso, un aspecto relevante es que, de las entidades actuales —descontando los casos que hacen eje en la empresa INVAP—, el origen de la mitad de ellas se caracteriza como de incidencia nacional y, la otra mitad, como de iniciativa provincial. Asimismo, de las 7 entidades con incidencia nacional, 6 se originaron en el período 1991-2000, lo que emerge como un rasgo significativo al considerar el panorama conjunto (Figura 2).

Figura 2. Períodos de creación y factores de incidencia en el origen de las empresas públicas rionegrinas de 2022

Fuente: Elaboración propia.

A la manera de lo señalado por la literatura previa⁴⁷, también parecen expresarse las tendencias contradictorias del proceso de reforma del Estado durante la década de 1990 en Argentina. Mientras el énfasis a nivel nacional tendió a redimensionar la estructura estatal e impulsó las privatizaciones de empresas públicas como uno de los medios para alcanzar los objetivos fiscales planteados, lo sucedido a nivel subnacional no siempre siguió el mismo recorrido de manera homogénea. Así, mientras el planteo general suponía el impulso de las privatizaciones también a nivel provincial, otros cambios sucedidos en el marco de la reforma —en particular, las políticas de descentralización y, en general, la redistribución de funciones en favor de las administraciones provinciales— tuvieron algunos efectos contrarios, tal como lo expresa el caso de Río Negro. Por tanto, se fomentó la privatización de las empresas provinciales con particular impacto en los bancos oficiales y la prestación de ciertos servicios públicos. Además, se habilitó a las administraciones provinciales a tomar bajo su control entidades y servicios anteriormente en manos del Estado nacional que, en conjunto con la asunción de nuevas potestades, habilitaron la ampliación del aparato estatal a nivel subnacional.

En definitiva, el proceso analizado aquí complementa lo señalado en Yañez⁴⁸ respecto a los antecedentes y la evolución del sector público empresarial de nivel provincial en Argentina. Si bien, aquel abordaje general evidencia que mayoritariamente este se originó en el contexto de los cambios en el rol estatal sucedidos desde el inicio de siglo XX, se refuerza la perspectiva respecto a que ese fenómeno debe considerarse en conjunto con la dinámica del federalismo argentino y la distribución de potestades en favor de los estados subnacionales desde fines del siglo pasado. No en vano, en línea con lo señalado en este trabajo respecto al caso rionegrino, no debe soslayarse la incidencia del proceso de reforma del Estado de la década de 1990 en la conformación del sector de las empresas públicas provinciales tal como se presenta actualmente.

5. CONCLUSIONES

A partir del análisis realizado, es posible destacar, en el caso de la provincia de Río Negro, una incidencia significativa de las políticas de reforma estatal y de descentralización emprendidas por el gobierno nacional durante la década de 1990 en la conformación reciente del sector público provincial rionegrino. Incluso cuando la redistribución de funciones entre jurisdicciones y las transferencias hacia el nivel subnacional trascienden ese período, los años de auge reformista tuvieron una incidencia ciertamente relevante en los orígenes de las empresas existentes en 2022.

Este fenómeno se expresa en las entidades en las que se identificó la incidencia de las políticas nacionales en su origen, las que representan prácticamente la mitad de las empresas públicas rionegrinas. Sin embargo, como se sugirió, esto no implica señalar una influencia homogénea de las políticas de reforma en la totalidad de las jurisdicciones provinciales. Por el contrario, resulta así en el caso de Río Negro, dentro de la heterogeneidad provincial argentina también en el sector público empresarial. En definitiva, el caso rionegrino representa un caso particular al momento de sopesar el desigual impacto de las transformaciones estatales a nivel subnacional en Argentina. En este plano, expresa las diferentes dimensiones de la reforma desarrollada en los años noventa, en cuanto a sus resultados contradictorios entre los diferentes niveles jurisdiccionales.

Considerando los resultados alcanzados, un aspecto susceptible de ser retomado en futuros estudios refiere al rol que efectivamente han desempeñado desde entonces las empresas públicas rionegrinas, en vistas a alcanzar una mejor comprensión de la conformación actual del sector público empresarial de nivel provincial en Argentina. Asimismo, este conocimiento resulta relevante al momento de identificar las formas de gestión existentes de las empresas públicas subnacionales, con vistas a la formulación de propuestas de políticas y diseños institucionales que persigan un mejor desempeño de las actividades que desarrollan y su contribución social.

Por tanto, el análisis del desarrollo y relevancia del sector público empresarial permite establecer parámetros iniciales sobre qué tipo de dispositivos institucionales y distribución de funciones resultan pertinentes al momento de establecer los modelos de gestión más adecuados.